近年来，汕头市人大常委会坚持“党委领导、人大主导、政府依托、各方参与”的立法工作格局，用足用好经济特区立法权和设区的市立法权，着力推进重点领域、新兴领域立法，以良法促进发展、保障善治，涌现了一批具有实施性、补充性、探索性的实践做法。近日，在2024年全省设区的市地方立法工作座谈会上，我市报送的《汕头经济特区科技创新条例》立法实践入选全省高质量地方立法典型案例并在会议重点推介。

引领推动科技创新　以法治护航新质生产力发展

——《汕头经济特区科技创新条例》立法实践

一、立法背景

科技创新是发展新质生产力的核心要素。2020年10月13日，习近平总书记亲临汕头考察，要求汕头“以更大魄力、在更高起点上推进改革开放，在新时代经济特区建设中迎头赶上”。2021年2月2日，省委省政府出台文件支持汕头加快建设区域创新中心。2022年1月6日，科技部批复支持汕头建设国家创新型城市。

为了深入贯彻习近平总书记关于科技创新的重要论述精神，落实省委省政府关于汕头加快建设区域创新中心的部署，以法治方式引领推动特区科技创新，因地制宜发展新质生产力，市人大常委会牢记总书记嘱托，找准我市法治建设的短板弱项，用足用好经济特区立法权，因需应时开展科技创新立法，为全面建设国家创新型城市提供坚实法治保障。

市人大常委会坚持问题导向、实践导向、目标导向，广泛深入细致开展立法调研，摸清问题，找准对策。在法规草案审议修改期间，书面征求意见建议218人次，召开法规征求意见座谈会8场次，参加座谈人员近400人次，就重点难点问题组织相关部门和专家研究论证6场次。围绕科技创新全生态链，就科技创新领域重点环节加强制度供给，同时注重衔接好上位法，做到既切合我市具体情况和实际需要，又符合法律和行政法规的基本原则，不简单重复上位法。法规草案经第二次审议后，市人大常委会将草案修改二稿报请省人大常委会法工委指导，书面征求省直相关单位的意见建议，市人大常委会根据反馈的指导意见作了认真研究吸纳。经过开展多场次立法调研、研讨、论证，充分听取各方面意见建议，反复研究完善，《汕头经济特区科技创新条例》（以下简称条例）经市人大常委会三次审议后于2022年5月30日通过，于2022年7月1日施行。

二、主要特色与创新

（一）紧扣大局，着力解决实际问题。市人大常委会围绕省委“1310”具体部署和市委工作举措，从我市市情实际出发，着力提升立法的针对性、适用性和可操作性，推动解决突出问题。一是紧扣市委中心工作。市委将科技创新作为高质量发展的核心战略，提出建设国家创新型城市和区域创新中心。条例将我市建设国家创新型城市的要求写入法规，规定加大财政投入力度与比重，应与国家创新型城市建设相适应，同时注重做好科技创新顶层设计，与我市“十四五”规划相衔接，以法治方式全面塑造科技创新发展新优势。二是坚持问题导向。条例针对我市科技创新领域突出问题，就科技创新投入、科技创新载体建设、提升关键核心技术攻关能力等方面创设制度规定，着力破解我市研发经费、基础研究、关键核心技术攻关、科研成果转化等环节的短板弱项。三是聚集创新要素。条例结合我市实际，在自主创新、成果转化、科技人才和创新环境等各环节全面整合技术、平台、资金、人才、服务等创新要素，加强科技创新全链条创新要素的吸引、组织和使用。四是注重引领推动改革。条例坚持守正创新，吸纳了我市科技领域发展改革中实践证明有效的、成熟的经验做法，固化了我市科技创新战略专项资金绩效管理和科技业务管理阳光政务平台等改革成果。同时对于需要探索创新的内容作了相对原则性规定，为我市科技创新的改革发展提供强有力的法治支撑。条例在科技项目组织实施、产学研合作、科技成果激励等方面作了多项制度创新，为我市科技领域大胆改革创新提供了有力法治保障，大力推动我市及时修改创新现有科技制度，推进我市以科技创新为核心的全面创新。

（二）突出制度创新，引领推动科技创新发展。条例聚焦我市科技创新存在的突出问题，在加大科技创新财政投入、促进产业技术创新、推动科技成果转化、优化创新创业环境等方面作了创新性的规定，多项制度措施在市级地方性立法层面走在全国前列。一是规定“三新两特一大”重点发展产业科技创新，在地方立法中探索以科技创新全方位推动地方重点产业发展格局。我市正着力构建“三新两特一大”产业发展格局，亟须创新要素供给，条例将相关产业内容融入科技创新保障，第十一条围绕新能源、新材料、新一代电子信息、纺织服装、玩具创意、大健康等产业，就组织实施关键核心技术攻关，建设技术创新平台，培育科技创新团队等内容作出规定，为我市“工业立市、产业强市”提供科技支撑。二是规定科技项目揭榜挂帅等制度，创新性提出以产业发展和技术创新需求为导向的竞争性项目组织实施方式。条例制定之时，“十四五”发展规划首次提出科技项目“揭榜挂帅”制度，上位法尚未有相关规定。条例结合我市科技攻关的实际需要作了创新性规定，在第十二条提出探索实行科技项目揭榜挂帅等组织实施方式，以产业发展和技术创新需求为导向，鼓励科技攻关；同时创新性规定了下达指令性任务方式的技术攻关。通过创新规定两种方式的技术攻关，提高我市科技资源配置效率。三是规定产学研合作建立科技创新平台可以依法获利，明确了参与产学研合作相关组织可以享有权益分配。国家和省相关法律法规对产学研合作只作了较为原则性的规定，条例紧密结合我市实际，就深化产学研合作建立科技创新平台作了补充细化。条例第九条分别就高水平研究平台建设、产学研科技创新平台与中小企业创新创业载体三类平台载体建设作了具体规定，同时明确产学研合作相关组织可以依法约定权益分配、风险分担等事项，打消了社会参与科技创新的顾虑，鼓励社会力量投资，有力促进了创新要素的有效整合和资源共享。四是规定赋予科技成果完成人以科研成果所有权或者长期使用权，以特区法规构建职务科技成果所有权或者长期使用权分配制度。法规制定之时，上位法在职务科技成果转化方面，只规定对科技人员给予奖励和报酬等方式。为了鼓励创新，条例针对职务科研成果的权属专门作了制度设计，第二十五条明确高等院校、科研机构可以与科技成果完成人约定以共同共有或者按份共有的方式赋予完成人科技成果所有权，或者约定赋予不少于十年的科技成果使用权。以此激发科研人员创新热情，促进科技成果转化，激发创新积极性和创造力。五是规定科技经费自主权，创新性规定了科技经费使用制度。科技经费难以有效便捷利用掣肘了科研创新的发展。为有效破解科技创新资金使用束缚，条例专门作了创新性规定，第三十四条提出简化科技计划项目经费预算编制，推行科技经费负面清单、包干制等管理模式。明确项目承担单位可以根据科研活动实际需要自主调剂项目直接经费支出。项目承担人员的劳务费、绩效奖励等人力资源成本可以从项目经费中支出，不受比例限制。以此进一步推进科研领域“放管服”改革，赋予科研单位和项目负责人经费使用自主权。六是规定科技企业设置特殊股权结构，以特区立法创新性规定“同股不同权”制度。根据其时施行的公司法规定，股东会作出决议时，一般按股东出资比例行使表决权。相关上位法未有规定科技公司的股份特别表决权。为有效保障科技企业原始股东的合法权益，条例专门创设科技企业“同股不同权”制度。条例第三十五条规定，科技企业可以设置特殊股权结构，在公司章程中约定表决权差异安排，设置拥有大于普通股份表决权数量的特别表决权股份。

（三）健全工作机制，确保法规务实管用。条例突出实施性、补充性与探索性特点，针对科技创新涉及领域广、环节多、专业性强等特点，为了促进各方协作配合，提高效率，条例建立健全科技创新工作机制，确保了各项制度顺利落地，彰显施行效果。一是建立科技创新协调机制。条例第四条规定统筹协调特区创新驱动发展战略实施和科技创新体系建设等重大事项，提高了政策执行效率。第六条明确政府将财政科技经费纳入预算重点，引导社会多元化投入，为科技创新提供坚实的资金支撑。二是规定财政科技投入绩效管理机制。条例第八条明确设立科技创新战略专项资金和其他财政科技专项资金，加强财政科技投入的统筹与联动管理，提高资金使用效益。建立统一的科技业务管理阳光政务平台，实施科技投入绩效管理，接受公众监督和审计监督，提高了资金使用效益。三是规定产学研合作引导机制。条例第九条规定通过规划引导、资金扶持、场地安排、人才服务等途径推动建立科技创新平台载体体系，支持高水平研究平台建设和产学研合作深化，引导多元化投资主体投资创新创业载体，加快科技型中小企业孵化培育，为科技创新提供了有力支撑和保障。四是完善科技人才引进与保障机制。条例第四章规范了人才大数据平台、人才科技创新基金、人才住房和科技人才双向流动的内容。明确建立编制急需紧缺人才目录，搭建创投机构与创新项目对接平台，规划建设人才公寓，规定科技人员可以兼职、挂职或者创办科技型企业等活动。五是完善科技创新公共服务机制。条例构建集成了科技创新相关公共服务措施，形成整体合力。第十六条规定了完善知识产权服务体系、税收减免等优惠政策、金融对接等内容；第十七条建立公共科技创新资源共享机制；第十八条支持中小微企业购买科技成果和创新服务，支持科技服务机构创新服务模式。通过系统规定公共服务措施，有效服务和保障我市科技创新工作的开展。

三、主要立法成效

条例为我市科技创新工作提供了全面的法治支撑和制度保障。随着条例各项制度的落地落实，我市科技创新的法治成效逐渐显现，各项主要科技创新指标在粤东西北地区名列前茅。

（一）科技创新要素有效提升。条例第七条、第十一条分别规定了加大基础研究财政投入力度、培育发展高新技术企业、科技型中小企业，第十六条就融资支持作了专门规定。两年来，全市研究与试验发展经费投入总量36.28亿元、同比增长16.4%，全省排名提升2位。政府及相关职能部门出台了科技企业信贷风险补偿资金支持、科技创新券等配套政策，为科技型企业提供精准资金支持，助力我市“‘科技专项贷’缓解科技型中小微企业融资难融资贵”项目入选“中国改革2023年度地方全面深化改革典型案例”。

（二）创新平台建设再上台阶。条例第九条、第十七条分别规定了创新平台建设和公共科技创新资源共享机制。两年来，我市建成并完善广东以色列理工学院、化学与精细化工广东省实验室等重大科技创新平台。全市共有国家级企业技术中心2家、省级38家，粤港澳联合实验室2家，省级重点实验室8家。大型科研仪器开放共享平台已于今年2月正式上线运作，共收录大型科研仪器设备503台（套）、总价值约3亿元。

化学与精细化工广东省实验室全貌。

2023年9月7日，汕头科学城规划建设启动仪式在化学与精细化工广东省实验室举行。

2024年2月18日，汕头市举办高质量发展大会创新驱动发展分会，会上汕头市大型科研仪器开放共享服务平台正式上线启用。

（三）科技成果转化持续加强。条例对科技成果转化作了专章规定。两年来，我市强化产学研协同创新，已举办21场产学研“面对面”对接活动，促成合作项目超过100项，计划投入研发资金超过2亿元。2023年认定登记技术合同386项、2.51亿元，创历史新高；吸纳技术合同成交额85.2亿元，同比增长43%，实现两年翻一番。

2023年2月25日，汕头市产学研“面对面”华南理工大学专场对接会在汕头市举行。

（四）科技人才素质稳步提升。条例第二十六条规定，重点引进和培养产业急需的战略科学家、科技领军人才和科技创新团队。两年来，我市着力打造“南澳科学会议”高端学术品牌，101位院士在内的712位专家学者集聚汕头开展研讨，为区域创新发展提供人才与智力支撑。

2023年7月31日−8月3日，南澳科学会议第四次会议暨第二届“量子材料与调控”研讨会在南澳迎宾。

（五）科技创新生态不断优化。条例对科技创新环境作了较为全面的规定。两年来，我市推动科技创新支撑“百千万工程”，司马浦镇入选2023年度省专业镇建设名单。举办科技创新创业大赛，共评出获奖企业20家，7家企业获省赛总决赛奖项，2家企业入围全国赛，省实验室首家孵化企业获得第十一届中国创新创业大赛全国总决赛一等奖。

条例的制定和实施是汕头市深入实施创新驱动发展战略，加快构建以创新驱动为核心的现代化经济体系的重要举措。随着条例的深入实施，将不断提升我市科技创新能力，为我市发展新质生产力进一步提质增效。

　　为方便社会各界了解我市地方立法实践，近期将陆续介绍其他立法案例。

（市人大常委会法工委供稿）