关于公开征求《汕头经济特区内海湾保护条例(草案)》意见的公告
为了进一步增强立法的透明度,拓宽公众参与立法的渠道,充分了解民情、反映民意,现将《汕头经济特区内海湾保护条例(草案)》在本网站登出,敬请社会各界人士提出宝贵意见建议。有关意见建议请于2022年12月16日前向汕头市人大常委会法制工作委员会反馈。
(一)邮寄地址:汕头市金平区海滨路9号(邮政编码:515000)
(二)电子邮箱:strdfw@163.com
(三)传真:0754-885608121
(四)在《汕头人大》网“意见建议征集”栏,提出意见建议。
汕头市人大常委会法制工作委员会
2022年11月17日
汕头经济特区内海湾保护条例
(草案)
第一条 为了加强内海湾保护,建设美丽宜居生态汕头,根据有关法律、行政法规的基本原则,结合汕头经济特区(以下简称特区)实际,制定本条例。
第二条 特区内海湾的保护、利用和管理活动,适用本条例。
第三条 本条例所称内海湾,包括内海湾海域及其两侧控制区域,军事管理区域除外。
内海湾海域,是指东以外导流防沙堤第一转折点往西南垂直线为界,西以汕头市金平区与揭阳市行政界线及西南延伸线为界,南、北临现状岸线的水域。
内海湾两侧控制区域是指自海岸线向陆地一侧延伸至临海第一条公路或者主要城市道路的区域,其中:
(一)第一条公路或者主要城市道路紧邻海岸线的,应当适当增加至第二条公路或者主要城市道路;未建成区内原则上不小于一千米;
(二)河口、滩涂、湿地、沿海红树林、风景名胜区等区域超出上述范围的,应当按照保持独立生态环境单元完整性的原则整体划入。
内海湾的具体范围由市自然资源主管部门划定,报市人民政府批准后向社会公布。划定工作应当于本条例施行之日起六个月内完成。
第四条 内海湾保护遵循陆海统筹、生态优先、绿色发展、共治共享的原则。
第五条 市人民政府应当加强对内海湾保护工作的统一领导,将内海湾保护工作纳入本市国民经济和社会发展规划。
沿内海湾的区人民政府(功能区管委会)、镇人民政府(街道办事处)应当承担属地管理责任,做好辖区内的内海湾保护工作。
内海湾保护所需经费纳入同级财政预算。
第六条 市自然资源主管部门牵头对内海湾保护工作实施指导、协调和监督,组织实施本条例;并依法负责内海湾的规划管理和资源保护利用等工作。
海洋综合执法机构依据国家、省关于开展海洋综合执法工作的规定行使内海湾涉海行政执法工作。
发展改革、工业和信息化、住房与城乡建设、城市管理、交通运输、生态环境、农业农村、海事、水务、公安、文化广电旅游体育等部门按照各自职责,共同做好内海湾保护工作。
第七条 鼓励自然人、法人和非法人组织以提供志愿服务、捐赠、投资等方式参与内海湾保护。对在内海湾保护工作中做出突出贡献的,按照有关规定给予奖励。
第八条 各级人民政府及其部门应当加强内海湾保护宣传教育工作,向公众普及内海湾保护科学知识。
对涉及内海湾保护、开发利用的重大事项,相关部门应当事先听取公众意见。
第九条 市自然资源主管部门应当会同有关部门编制内海湾保护与发展规划,报市人民政府批准后实施。
编制内海湾保护与发展规划应当符合我市国土空间规划和生态环境保护规划,融合生态保护修复、产业布局优化、文旅资源开发、公共基础设施建设以及防灾减灾等内容。
编制其他涉及内海湾的专项规划或者方案,应当与内海湾保护与发展规划相衔接。
第十条 市自然资源主管部门在组织编制内海湾保护与发展规划时,应当根据岸线的自然资源条件和开发程度,划分严格保护区、限制开发区和优化利用区,并确定相应的功能定位、发展方向和管控要求。
自然形态保持完好、生态功能与资源价值显著、生态脆弱敏感、有特殊保护价值的区域应当划为严格保护区。该区域内禁止建设永久性建(构)筑物、设置排污口等改变岸线自然形态和影响生态功能的开发利用活动。
自然形态保持基本完整、生态功能与资源价值较好、开发利用程度较低的区域应当划为限制开发区。该区域内严格控制改变岸线自然形态和影响生态功能的开发利用活动,严格海域和土地使用审批,预留未来发展空间。
在严格保护区和限制开发区外,人工化程度较高、海岸防护与开发利用条件较好的区域可以划为优化利用区。该区域内集中布局确需占用岸线的建设项目,严格控制占用岸线长度,落实岸线占补制度。
第十一条 除国家重大项目外,内海湾海域禁止围填海。
第十二条 禁止在海湾大桥和礐石大桥之间的海域进行捕捞。
第十三条 内海湾范围内原则上不得新建入海排污口,并应当通过清理合并逐步减少现有入海排污口数量。确需新建入海排污口的,应当符合有关法律法规规定和内海湾保护与发展规划要求。
生态环境主管部门应当建立内海湾入海排污口台账,加强对入海排污口水质的监测,依法组织查处违法设置的入海排污口。
第十四条 自然资源主管部门应当加强对内海湾两侧控制区域的城市设计和规划管控,合理设置海岸建筑退缩线,科学布局城市空间和天际线,重视自然和历史风貌保护,塑造山、海、港、城相互融合的城市特色景观。
第十五条 内海湾两侧应当按照景观优美、亲水舒适、绿色共享的理念,打造具有游览观光、运动休闲、文化传播等功能且便民服务设施完善的连贯公共活动空间,并向社会公众免费开放。符合条件的,纳入本市公园广场名录实行保护和管理。
鼓励内海湾两侧有条件的滨海公共建筑开放底层空间及地下空间,用于提供公益性服务或者满足车辆临时停放等公共活动需求。
为了公共利益需要,市人民政府可以依法收回内海湾两侧所涉及的土地使用权、海域使用权,征收涉及的房屋、海岸工程设施,并依法给予补偿;也可以与相关权利人协商开放所涉及的空间,并视情况给予必要补偿。
第十六条 在符合相关法律法规和内海湾保护要求的前提下,鼓励和引导社会资本依托内海湾资源和设施开展商务会展、康养文旅、休闲娱乐、观光农业、滨海体育等活动。
第十七条 内海湾两侧控制区域内不得新增不具备有效治理措施的化学制浆造纸、化工、印染、制革、电镀、酿造、炼油、岸边冲滩拆船等严重污染海洋环境的工业生产项目,固体废物填埋场和畜禽规模化养殖场、养殖小区。
对不符合前款规定的现有项目,市人民政府和所在区人民政府(功能区管委会)应当按照规划要求,逐步进行调整、搬迁。
第十八条 各级人民政府及其部门应当加强对牛田洋等内海湾湿地的保护,预防和控制人为活动对湿地生态功能和生物多样性的不利影响。
市自然资源主管部门应当会同有关部门开展内海湾湿地资源调查,建立完善资源档案并依法实行保护和管理。
第十九条 相关部门在办理涉及湿地的环境影响评价、国土空间规划、海域使用、养殖、防洪等行政许可时,应当加强对有关湿地利用活动的必要性、合理性以及湿地保护措施等内容的审查。
因公共利益或者自然灾害等原因导致湿地面积减少、生态功能退化的,所在区人民政府应当在科学评估的基础上采取有效措施予以修复;对红树林湿地应当优先实施修复。
第二十条 市市容环境卫生主管部门、沿内海湾的区人民政府(功能区管委会)应当加强对内海湾海域及两侧区域日常保洁的管理,维护整洁的内海湾环境。
对内海湾容易产生底泥淤积的海域,市人民政府应当组织编制清淤整治方案并推动实施,提升内海湾水质净化能力。
第二十一条 市人民政府应当建立由沿内海湾的区人民政府(功能区管委会)和自然资源、生态环境、农业农村、城市管理、文化广电旅游体育、海事、海洋综合执法等相关部门组成的内海湾保护协调机制。
沿内海湾的区人民政府(功能区管委会)及相关部门应当加强信息共享和协作配合,及时解决执法过程中发现的问题。行政执法活动需要其他单位协助的,接到协助请求的单位应当予以协助。
第二十二条 任何单位和个人均有权对侵占、破坏内海湾的违法违规行为进行举报。接到举报的部门应当在三个工作日内将核查处理情况反馈举报人,并依法保护举报人的合法权益。
第二十三条 市人民政府应当每年组织对相关区人民政府(功能区管委会)和部门开展内海湾规划实施、资源环境保护等情况进行监督检查;发现问题的,督促限期整改。
市人民政府应当将内海湾保护情况定期向市人民代表大会常务委员会报告。
第二十四条 违反本条例第十二条规定,在海湾大桥和礐石大桥之间的海域进行捕捞的,由海洋综合执法机构责令改正,拒不改正的,处五百元以上二千元以下的罚款。实施捕捞行为同时违反渔业管理有关法律、法规规定的,依照有关法律、法规予以处罚。
第二十五条 违反本条例第十七条第一款规定,新增严重污染海洋环境的工业生产项目、固体废物填埋场或者畜禽规模化养殖场、养殖小区的,由生态环境保护综合执法部门报经有批准权的人民政府批准,责令关闭;供水、供电、供气等相关单位应当予以配合。
相关部门在履职过程中发现项目存在违反本条例第十七条第一款规定情形的,应当通报生态环境保护综合执法部门依照本条第一款规定予以处罚。
第二十六条 行政机关及其工作人员在内海湾保护工作中有下列行为之一的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分;涉嫌犯罪的,依法追究刑事责任:
(一)违反规定审批建设项目的;
(二)未依法履行内海湾保护、修复职责的;
(三)接到公众举报未及时核查、处理、反馈的;
(四)其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊行为。
第二十七条 违反本条例规定的行为,有关法律、法规已有法律责任规定的,从其规定。
违反本条例规定,造成内海湾环境损害或者生态破坏的,除依法承担相应的行政责任外,违法行为人还应当承担相应的生态环境损害赔偿责任。
第二十八条 本条例自 年 月 日起施行。
关于《汕头经济特区内海湾保护条例(草案)》的说明
一、立法必要性
汕头内海湾是韩江、榕江、练江三江汇集形成的天然海湾,见证了汕头的城市发展史,也是展示汕头因海而兴、海纳百川城市魅力的一张重要名片。我市历来重视内海湾保护,早在2001年,市人大常委会就出台了《关于加强汕头港内湾资源和环境保护的决定》,取得了良好的经济和社会效果。为深入贯彻落实习近平生态文明思想,进一步保护好、发展好这一得天独厚的内海湾资源,市人大常委会、市政府将内海湾保护立法纳入2022年度立法计划。通过特区立法,以更高标准推进内海湾品质提升,推动打造“水清滩净、鱼鸥翔集、人海和谐”的美丽海湾,为广大市民提供更高品质的公共活动空间,满足人民群众对美好生活的向往,为建设美丽宜居生态汕头提供法治保障。
二、立法过程和依据
2022年2月,起草责任单位市自然资源局向市政府上报条例送审稿。我局按照立法程序组织审查,先后两次发文征求了市纪委监委、市委宣传部(文明办)、市发展改革局、市住建局、市城管局、市生态环境局、市农业农村局、市交通运输局、市海事局、市水务局、市文化广电旅游体育局、市生态环境执法局、市交通运输执法局、市工业和信息化局、市财政局、市应急管理局、市市场监督管理局、市公安局、礐石风景名胜区管理局,以及各区(县)政府,高新区、综保区、华侨试验区管委会,市政府基层立法联系点等39个部门和单位的意见,并通过《汕头日报》、市政府门户网站、局公众号等渠道向社会征集意见。在此基础上,根据有关法律法规的规定,借鉴上海、福建、青岛等地立法经验,并按照市政府领导指示精神会同有关部门反复研究,形成《汕头经济特区内海湾保护条例(草案)》,经市政府常务会议讨论通过。
《条例(草案)》的主要制订依据:《中华人民共和国海洋环境保护法》《中华人民共和国海域使用管理法》《中华人民共和国湿地保护法》《中华人民共和国海岛保护法》《中华人民共和国渔业法》等。
三、主要内容的说明
《条例(草案)》共二十八条,主要针对内海湾目前在规划引领和管控、品质提升以及管理协同等方面存在的不足,结合“十四五”规划提出的目标任务,坚持以人民为中心的发展思想,遵循陆海统筹、生态优先、绿色发展、共治共享的原则,从以下几个方面进行规定:
(一)明确适用范围,实现陆海统筹保护
市人大常委会在《关于加强汕头港内湾资源和环境保护的决定》中,对内海湾的范围进行规定,本次立法对内海湾海域范围的划定基本沿用上述决定的范围;在此基础上参考青岛等地立法经验,按照陆海统筹的原则,规定内海湾的范围除海域外还包括海岸线向陆地一侧延伸一定距离的控制区域,并对两侧控制区域的划定原则也进行规定;同时明确,内海湾的具体范围由市自然资源主管部门划定,报市政府批准后向社会公布(第三条)。
(二)完善保护体制机制,提高管理质效
内海湾保护及管理工作涉及沿内海湾的区政府和多个部门,为提高管理质效,共同做好内海湾保护工作,《条例(草案)》一是明确各级职责,在规定市政府统一领导、相关区(功能区)及镇街属地管理的基础上,明确市自然资源主管部门牵头对内海湾保护工作实施指导、协调和监督,组织实施本条例(第五条、第六条)。二是规定市政府建立由相关区政府和部门组成的内海湾保护协调机制,加强信息共享和协作配合,及时解决执法过程中发现的问题(第二十一条)。三是规定市政府每年对内海湾规划实施、资源环境保护等情况进行监督检查,发现问题的,督促限期整改;并定期向市人大常委会报告保护情况(第二十三条)。
(三)突出规划引领,强调规划的系统性
实践中内海湾同一区域在不同的专项规划中存在不同的规划用途(如牛田洋片区在养殖水域滩涂规划中定位滩涂养殖功能,而在湿地自然保护区总体规划中则规划为湿地公园)。为更好地发挥规划在内海湾保护工作中的引领作用,《条例(草案)》规定由市自然资源主管部门会有关部门编制内海湾保护与发展规划,其他涉及内海湾的专项规划或者方案,应当与内海湾保护与发展规划相衔接;并对规划的编制要求进行规定,包括应当融合生态保护修复、产业布局优化、文旅资源开发、公共基础设施建设以及防灾减灾等内容;应根据岸线情况划分严格保护区、限制开发区和优化利用区等(第九条、第十条)。
(四)强化区域管控,打造美丽海湾
鉴于海洋环境保护法等相关法律法规对海洋生态环境已规定较严格保护措施,本次立法在尽量不重复上位法规定基础上,结合内海湾实际提出相应管控措施,包括:
1.对内海湾海域部分,一是明确禁止内海湾海域围填海、海湾大桥和礐石大桥之间海域禁止捕捞及在禁止区捕捞的法律责任(第十一条、第十二条、第二十四条)。二是明确内海湾范围内原则上不得新建入海排污口,并应当通过清理合并逐步减少现有入海排污口数量。确需新建入海排污口的,应当符合有关法律法规规定和内海湾保护与发展规划要求。同时明确部门加强入海排污口水质监测,依法组织查处违法设置的入海排污口(第十三条)。三是针对牛田洋等内海湾湿地的保护和修复,以及内海湾日常保洁和清淤整治工作进行规定(第十八条至第二十条)。
2.对内海湾两侧控制区域,重点围绕打造一湾两岸的优美环境,提升公众获得感和幸福感,一是规定加强该区域的城市设计和规划管控,要求合理设置海岸建筑退缩线,科学布局城市空间和天际线,重视自然和历史风貌保护,塑造山、海、港、城相互融合的城市特色景观(第十四条)。二是规定内海湾两侧应打造具有游览观光、运动休闲、文化传播等功能且便民服务设施完善的连贯公共活动空间,并向公众免费开放;鼓励公共建筑开放空间用于提供公益性服务或者满足车辆临时停放等公共活动需求(第十五条)。三是明确区域内不得新增不具备有效治理措施的化学制浆造纸、化工等工业生产项目,固体废物填埋场以及畜禽规模化养殖场、养殖小区,并明确违反该规定的法律责任(第十七条、第二十五条)。
(五)坚持共治共享,调动社会力量共同参与
一是鼓励自然人、法人和非法人组织以提供志愿服务、捐赠、投资等方式参与内海湾保护(第七条);二是明确对涉及内海湾保护、开发利用的重大事项,相关部门应当事先听取公众意见(第八条);三是在符合相关法律法规和内海湾保护要求的前提下,鼓励和引导社会资本依托内海湾资源和设施开展商务会展、康养文旅、休闲娱乐、观光农业、滨海体育等活动(第十六条);四是任何单位和个人均有权对侵占、破坏内海湾的违法违规行为进行举报;相关部门应在三个工作日内将核查处理情况反馈举报人,并保护举报人合法权益(第二十二条)。
关于《汕头经济特区内海湾保护条例(草案)》的审查意见
按照《汕头市三年立法规划(2020-2022年)》的安排,7月26日市政府向市人大常委会提请审议《汕头经济特区内海湾保护条例(草案)》(以下简称《条例(草案)》)。根据《汕头市立法条例》的规定,环境资源工委在常委会副主任林锡波、党组成员马儒生的带领指导下,对《条例(草案)》进行认真审查。7月29日、30日,市人大常委会组织我市的全国人大代表和省人大代表专题调研我市近岸海域环境整治情况,实地察看了内海湾环境整治情况,市委和市政府主要领导以代表身份参加了活动;8月初发函市直有关部门、相关功能区管委会和区政府征求意见建议;8月19日召开立法工作座谈会,听取市司法局、自然资源局有关情况汇报,征求部分人大代表和有关单位意见建议。9月份,我委综合前期调研成果和各方意见建议,对《条例(草案)》进行全面审查。现将审查意见报告如下。
一、制定《条例(草案)》的必要性
内海湾保护问题,长期受到社会各界的高度关注,也一直是各级各部门的工作重点。近年来,我市以中央环保督察和“创文”为契机,持续开展污染防治和拆违治乱等工作,内海湾的水质和两岸景观均得到了明显改善,总体取得了一定成效,但距离人民群众对美丽海湾的期盼仍有差距。当前,汕头正处在深入打好污染防治攻坚战的新阶段,经济社会发展也迎来新的机遇和挑战,我委认为,此时制定《条例(草案)》,把内海湾保护工作上升到法律层面,助力我市生态文明建设和经济社会高质量发展,是十分必要的,主要体现在以下三个方面。
(一)践行习近平生态文明思想和习近平法治思想的重要举措
党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局,明确提出大力推进生态文明建设,努力建设美丽中国,实现中华民族永续发展。习近平总书记指出,只有实行最严格的制度、最严密的法治,才能为生态文明建设提供可靠保障。2001年,市人大常委会出台《关于加强汕头港内湾资源和环境保护的决定》(以下简称《决定》),为内海湾保护起到了良好的法律保障作用。为进一步贯彻落实习近平生态文明思想和习近平法治思想,实行最严格的制度、最严密的法治,有必要将《决定》上升为条例,提高其刚性与约束力。
(二)提升城市品质、实现高质量发展的现实需要
内海湾是汕头一张亮丽的名片,不仅彰显了汕头滨海城市的形象,还承担了生态调节、交通运输、休闲观光的功能,其湿地、红树林等自然资源更是宝贵的生态财富。内海湾的保护是否全面到位,两岸的环境是否美丽洁净,直接关系到汕头形象和发展质量。此次《条例(草案)》从内海湾保护体制机制、规划管控、法律责任等方面进行了详细规定,对指导做好内海湾保护工作具有重要意义。
(三)广大市民对优美生态环境的客观需求
习近平总书记指出:“良好生态环境是最公平的公共产品,是最普惠的民生福祉。”随着经济社会的发展,人民对优美生态环境的需要日益增长,市民和游客对内海湾及其两岸的环境品质提出了更高要求。此次《条例(草案)》对打造一湾两岸、调动社会力量等进行了规定,充分体现了普惠民生的理念,对提升群众的幸福感、获得感、满意度具有重要作用。
二、基本看法
《条例(草案)》立法目的明确,立法依据充分,内容比较全面,可操作性较强,符合我市实际,总体合法可行,但仍需进一步完善。
三、有关意见建议
(一)关于《条例(草案)》的总体意见建议
一是要坚持科学立法,《条例(草案)》共有28条,相比2001年的《决定》仅8条,条款偏多、篇幅较大,建议在下阶段立法审查中,继续突出“小而精”的立法特点,对《条例(草案)》再作精简,努力做到精细化、精准化立法。二是要突出立法重点,《条例(草案)》是保护条例,不是规划、建设或管理条例,内容应侧重、突出对内海湾生态环境和自然资源的保护,其他有关规划、管控、建设、宣传等条文可作简要规定或删减,参照有关现行法规执行即可。
(二)关于《条例(草案)》条文修改的意见建议
此次初审过程中,有关单位和人大代表提出了一些修改意见,建议法工委在下阶段立法审查中进行研究论证、合理吸纳,对有关条文内容进行完善,使语言更加精炼,条款更加合理,职责更加明确,切实提高条例可操作性。
1、建议第十条第一、二款,要充分考虑、论证内海湾两岸堤防达标加固、码头和航标设施等特殊建设需要,对相关条文进行完善。
2、建议将第十七条第一款中的“ 不得新增”修改为“不得新建、改建、扩建”,将第二款修改为“对具备有效治理措施的现有项目,市人民政府和所在区人民政府(功能区管委会)应当按照规划要求,逐步进行调整、搬迁。”理由是内海湾两侧控制区域应坚持保护第一,新增的生产养殖行为应当彻底杜绝,现存的生产养殖项目应当逐步调整、搬迁。
3、建议第二十一条内海湾保护协调机制增加水务部门,第二十五条的执法主体增加农村农业主管部门。
(三)关于意见征集的意见建议
内海湾的环境不但关系到城市品质提升,更关系到沿岸群众的生产、生活。要坚持全过程人民民主,不断扩大人民对《条例》立法过程的有序参与,充分发挥人大代表、立法联系点、立法专家和人民群众作用,广泛听取各方意见建议,特别是沿岸机关、企事业单位、居民的意见,将全过程人民民主融入到立法的全过程,让所立之法接地气、察民情、聚民智、惠民生。
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