《汕头经济特区征地管理条例》（以下简称《条例》)于2025年7月2日经汕头市第十五届人民代表大会常务委员会第三十二次会议通过，自2025年9月1日起施行。日前，记者就《条例》有关问题采访了市人大法制委负责人。

问：《条例》制定的主要背景是什么？

答：征收土地工作事关国家土地资源利用、经济发展、社会公平以及被征地农村集体、村民合法权益等核心问题，是一项法律政策性强、社会关注度高、涉及面广、情况复杂的系统工作。我市早在1997年就出台了《汕头经济特区征地补偿规定》，2000年进行修订，在实施逾二十年后，由于物价指数、地价、房价、居民生活水平发生了重大变化，于2018年2月1日重新颁布实施了《汕头经济特区征地补偿条例》(以下简称“原《条例》”)。原《条例》自施行以来，在规范土地征收管理、维护群众权益、保障经济社会发展用地需求等方面发挥了重要作用。但随着经济社会的发展和全面深化改革，党中央、国务院先后就深化农村土地改革、加强土地管理等作出一系列重大改革部署，全国人大、国务院分别于2019年、2021年对《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》进行了修改，对土地征收制度和程序作出重大调整，原《条例》已无法适应新时期对征地工作管理的新要求。为有效衔接上位法新规定，同时也为了应对我市经济可持续发展和城乡区域协调发展的需要，亟需通过废旧法立新法的形式，出台新的特区征地管理条例替代原《条例》，以进一步规范我市征地管理工作，这对保护被征地农村集体、农民合法权益，保障土地要素，促进我市经济社会高质量发展具有十分重要的意义。

问：这次法规采用废旧立新的方式，对整个征收工作全过程作出细化规定，《条例》主要从哪几方面把握立法切入点的？

答：《条例》主要从以下几方面找准切入点和把握关键点的：

一是坚决贯彻好国家的土地政策，在立法中守好土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线，确保土地征收管理工作沿着正确的方向开展。

二是把依法维护农民权益作为出发点和落脚点，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。征地工作事关经济发展、农村和社会的稳定，在立法制度设计中注重平衡好保障社会发展与维护农民权益的关系。

三是立足解决我市征地实践中的突出问题。近年来，因征地报批前程序不规范，补偿资金落实和安置措施刚性不够，引发的矛盾纠纷突出，影响社会稳定现象时有发生，在立法中聚焦遏制征地实践过程中的制度漏洞精准施策。

问：《条例》对征地程序作了哪些规范？

答：《条例》聚焦土地征收程序的操作层面，明确征地审批前和批准后各程序、各环节的实施和要求，建立起公正透明的土地征收全流程闭环管理制度。《条例》明确规定了申请批准征地前，应完成征地预公告（第九条）、土地现状调查及结果确认（第十一条）、社会稳定风险评估（第十二条）、补偿安置方案拟定（第十三、十四条）、补偿登记（第十五条）、补偿安置协议签订（第十六条）、补偿费用的预存（第十七条）等前置程序。同时对征地申请获批后的具体流程作出安排，包括发布征地公告的期限及内容（第十八条）、个别未达成协议的处置方式（第十九条）、补偿款项的支付（第二十条）、土地交付及不动产变更登记（第二十一条）等内容。

问：《条例》是如何处理好“保障权益”和“保障发展”之间的关系的？

答：这次立法是以“征收规范—补偿公平—发展共赢”为制度框架，我们认为权益保障是服务发展的前提。《条例》首先是明确征地工作的基本原则，必须遵循合法、合理、公平、公开、公正的原则，兼顾国家、集体和个人的利益，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障，但同时也规定拟征收土地的所有权人、使用权人，以及其他相关权利人应当服从国家征地的需要，支持、配合土地征收工作（第三、六条）。其次是发展需求以公共利益为边界。严守《土地管理法》《民法典》等法律法规对允许开展征地情形的规定和相关法律程序，坚决杜绝“未批先征”“以租代征”“超范围征收”等现象，在征地程序设计、补偿安置机制上，注重尊重农民意愿，既保障为公共利益征地顺利进行又充分保护被征地集体和农民在征地中的合法权益（第二条、第二、三章）。第三是要扶持集体经济的发展。在实行留用地安置制度的基础上，支持村集体将留用地建设为经营性物业形成农村集体资产。对有长期稳定收益的项目用地，鼓励以征收土地补偿费用入股或以留用地使用权作价入股获得收益（第二十八、三十、三十一条）。第四为推动征地工作顺利完成，还设置了强制交付土地的情形及相关法律责任（第三十五条）。

问：在征地过程中被征地农民的知情权、参与权、监督权是如何保障的？

答：《条例》畅通土地征收的公众参与渠道，确保被征地农民在土地征收程序各个环节中能够有效参与并充分反映诉求，切实保障农民合法权益。《条例》规定土地征收预公告要明确征收范围、目的和用途，让农民清楚地知道自己的土地是否在征收之列，以及征收后的土地将用于何种建设项目，并对农民生活、就业、社会保障等方面提出保障措施。征地补偿安置公告更是农民关注的重点，公告时间不少于30天，充分保障农民的知情权和参与权。公告中应详细列出补偿标准、安置方式等内容，并明确异议反馈渠道，让农民有机会表达自己的诉求。《条例》明确社会稳定风险评估必须有被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人参加，充分保障被征地农民的参与权和监督权。《条例》还规定，过半数被征地的农村集体经济组织成员或者成员代表对征地补偿安置方案有异议或者区（县）人民政府认为确有必要的，区（县）人民政府应当组织召开听证会，充分听取农民的合理诉求。对个别确实难以达成征地补偿安置协议的，区（县）人民政府应当在申请征收土地时如实说明。

问：《条例》在补偿安置方面如何保护被征地农民的合法权益？

答：《条例》遵循“保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”的原则，促进集体经济组织的发展，主要从以下几方面构建合理、多元的补偿安置机制：一是顺应基层征地实际工作需要，征收土地补偿费用和被征地农民社会保障费用实行预存制度，强调专款专用，并分别对补偿标准的制定、搬迁特殊困难的补助、被征地农民的技能培训、就业扶持等作出详细要求，全方位守护被征地农民的合法权益（第二十四、二十七、三十二条）。二是规定了特殊情形的补偿。因征地造成的不具备独立种养条件、形状不规则、确实难以利用或者无法利用的零星夹心地、边角地、撂荒地、插花地，可以参照征地补偿标准予以货币补偿；对涉及对当地发展具有重大影响的下列国家、省和市重大项目需要征收土地的，可以根据实际情况适当提高对农村集体经济组织的征地补偿标准（第二十五条）。三是突出保障被征地农民的居住权，对征收土地涉及农村村民住宅的提供采取重新安排宅基地建房、提供安置房、产权调换或者货币补偿等四种安置方式并进行细化规定（第二十六条）。四是为彻底解决在土地征收中出现截留、挪用、拖欠征地补偿费用的问题，对征收土地补偿费用和社会保障费用的实际支付、征地费用的分配使用提出明确要求，从制度上明确了相关费用不到位不得要求腾退土地和房屋（第二十、二十三、三十三条）。

问：我们发现《条例》设置了留用地安置制度，请问这个制度具体如何规定的？

答：留用地安置事关被征地农村集体的可持续发展和失地农民的长远生计，历来是征地补偿工作中的焦点和难点问题，各区县和基层群众对此高度关注。同时，实践也证明留用地安置是推动征地工作顺利开展，平衡好服务高质量发展与维护农民权益的重要制度。一是明确征收农民集体所有的土地，区（县）人民政府应按实际征地面积的百分之十至百分之十五安排留用地给被征地的农村集体经济组织，并应当在申请用地时一并上报审批或者通过货币补偿形式同步兑现，折算成货币的，应当与征地补偿费同时支付，以推动留用地制度落地落实(第二十八条第一、三款）。二是对安排留用地面积少于三亩，经被征地农村集体经济组织同意，可延后与其他留用地累计合并安排（第二十八条第一款）。三是对各类开发区（产业园区）涉及征收农村集体土地的，鼓励留用地在其规划范围内选址，提升土地要素的价值效益（第二十八条第一款）。四是明确留用地应当依法转为建设用地，对是否保留集体用地性质，设置了相应的条件，并将转为建设用地等费用纳入征地成本（第二十九条）。