《汕头经济特区政府投资项目管理条例（草案）》已经市人大常委会两次审议。为了进一步增强立法的透明度，拓宽公众参与立法的渠道，广泛听取社会各方面的意见，现将《汕头经济特区政府投资项目管理条例（草案修改稿）》在《汕头人大》网上公布，请社会各界人士提出意见和建议，并于2017年9月20日前通过以下三种方式之一反馈：

　　（一）通过信函邮寄至汕头市海滨路9号汕头市人大常委会法工委（邮政编码：515041）。

　　（二）电子邮件发至：strdfw@163.com。

　　（三）在《汕头人大》网“意见建议征集”栏，提出修改意见。

汕头经济特区政府投资项目管理条例

（草案修改稿）

　　目　录

　　第一章　总则

　　第二章　项目储备和计划

　　第三章　项目审批

　　第四章　项目建设

　　第五章　项目监督

　　第六章　法律责任

　　第七章　附则

第一章　总　则

　　第一条　为了规范政府投资项目管理，建立健全政府投资决策、审批、建设和监管制度，提高政府投资项目的质量和效益，根据有关法律、行政法规的基本原则，结合汕头经济特区（以下简称特区）实际，制定本条例。

　　第二条　本条例适用于市、区（县）政府投资项目的管理。

　　本条例所称的政府投资项目，是指使用本级一般公共预算资金、政府性基金、财政专户管理的资金以及法律、法规规定的其他财政性资金，采取直接投资、资本金注入、投资补助、贴息等方式投资的固定资产建设项目。

　　第三条　政府投资项目管理应当遵循民主、科学、规范、效率、公开的原则。

　　政府投资应当主要投向社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域。

　　第四条　政府投资项目管理应当坚持估算控制概算，概算控制预算，预算控制决算；实行项目法人责任制、合同管理制、工程质量责任制和工程监理责任制。

　　第五条　市、区（县）人民政府应当创新本级政府投资项目管理机制、优化管理程序、精简管理环节、提高管理效率和水平。

　　市、区（县）人民政府应当创造条件，利用多种方式，支持、规范和引导社会资本进入本级政府投资领域，保障社会投资者的合法权益。

　　第六条　市、区（县）发展改革主管部门负责本级政府投资项目的储备、计划编制、审批和监督管理。

　　市、区（县）财政、经济和信息化、城乡规划、国土资源、住房和城乡建设、环境保护、交通运输、水务、城市综合管理、农业、教育、卫生和计划生育、海洋与渔业、国有资产等行政管理部门和监察、审计机关，按照各自职责做好本级政府投资项目管理和监督工作。

第二章　项目储备和计划

　　第七条　市、区（县）发展改革主管部门应当建立、充实本级政府投资项目储备库（以下简称项目储备库），推进本级政府投资项目的培育、储备和建设。

　　第八条　市、区（县）人民政府各部门、各直属机构应当在每年九月三十日前，提出需要建设的政府投资项目并开展前期研究论证后，向本级发展改革主管部门申请列入项目储备库。

　　区（县）、镇人民政府（街道办事处）依照前款规定，向上一级发展改革主管部门提出需要由上一级人民政府投资的建设项目，申请列入上一级项目储备库。

　　除本条例第十八条、第十九条第一款、第二十条规定的政府投资项目外，申请列入项目储备库的政府投资项目，应当完成项目建议书的编制工作，或者对项目进行预可行性研究。

　　第九条　市、区（县）发展改革主管部门根据国民经济和社会发展规划、城市总体规划、相关行业专项规划、近期建设规划以及实际需要，对部门和单位提出的政府投资项目进行审核，综合平衡后列入项目储备库。

　　项目储备库实行三年滚动动态管理。市、区（县）发展改革主管部门应当督促相关部门和单位开展项目前期工作，并根据项目前期工作情况及时调整、更新项目储备库。

　　因国家政策调整或者其他情况变化，经论证已不符合政府投资方向的项目，市、区（县）发展改革主管部门应当予以调整。

　　第十条　申请列入项目储备库的政府投资项目，其前期工作经费按照预算编报程序进行申报，纳入预算管理。

　　第十一条　市、区（县）发展改革主管部门应当会同本级财政等有关行政管理部门，于每年十月三十一日前组织编制下一年度政府投资项目计划草案，报市、区（县）人民政府审定后纳入国民经济和社会发展计划草案，提请本级人民代表大会审查批准。

　　第十二条　政府投资项目年度计划草案应当包括下列内容：

　　（一）年度政府投资总规模；

　　（二）政府投资项目名称、投资依据、建设地点、建设内容和规模、项目总投资、规划与用地用海保障、建设周期、年度投资额及资金来源；

　　（三）其他需要说明的内容。

　　第十三条　列入政府投资项目年度计划草案的项目，应当从项目储备库中选取，并符合下列条件之一：

　　（一）采用直接投资或者资本金注入方式的，项目概算已经批准；

　　（二）采用投资补助或者贴息方式的，项目资金申请报告已经批准；

　　（三）建设条件成熟，当年度能够正式开工的。

　　第十四条　政府投资项目年度计划草案编制应当与年度预算编制相衔接。纳入政府投资项目年度计划草案的政府投资项目，应当按照预算编报程序进行申报，纳入预算管理。

　　第十五条　政府投资项目年度计划草案经市、区（县）人民代表大会审查批准后，市、区（县）发展改革主管部门应当在十个工作日内下达政府投资项目年度计划，通知相关行业主管部门，并报本级人民代表大会常务委员会备案。政府投资项目年度计划应当向社会公布，但涉及国家安全、国家秘密的项目除外。

　　政府投资项目年度计划应当严格执行，任何单位和个人不得擅自调整；确需调整的，市、区（县）发展改革主管部门应当编制调整方案，经本级人民政府同意后向本级人民代表大会常务委员会报告；调整后的年度政府投资项目总规模超过原批准的年度政府投资项目总规模的，以及调整政府重大投资项目的，应当经本级人民代表大会常务委员会审查批准。

　　根据国务院、省人民政府要求或者应急抢险需要临时增加的政府投资项目，市、区（县）人民政府应当向本级人民代表大会常务委员会备案。

　　本条第二款所称的政府重大投资项目，在市本级是指使用市本级财政性资金一亿元以上的固定资产投资项目；区（县）人民政府应当确定本级政府重大投资项目的标准，报本级人民代表大会常务委员会备案。

第三章　项目审批

　　第十六条　政府投资项目实行审批制。

　　政府投资项目采取直接投资、资本金注入方式的，应当由市、区（县）发展改革主管部门依次审批项目建议书、项目可行性研究报告和项目概算。但是，本条例第十八条、第十九条、第二十条规定的政府投资项目除外。

　　政府投资项目采取投资补助、贴息方式的，市、区（县）发展改革主管部门仅审批项目资金申请报告。

　　第十七条　市、区（县）发展改革主管部门审批政府投资项目，应当自受理申请之日起十个工作日内作出审批决定。

　　依法需要经过公示、论证、听证、专家评议、机构评估、有关部门审批等必经程序的，所需时间不计算在前款规定的办理期限内。

　　市、区（县）发展改革主管部门批复项目建议书、可行性研究报告的批复文件应当载明有效期限。

　　第十八条　市、区（县）人民政府已决定开展前期工作，且使用本级财政性资金一千万元以上三千万元以下的政府投资项目，可以直接编制项目可行性研究报告报本级发展改革主管部门审批，并在项目可行性研究报告中载明必要性论证的内容。

　　前款规定的必要性论证，应当达到项目建议书的深度。

　　第十九条　政府投资项目有下列情形之一的，可以直接进行项目初步设计后，编制项目概算报市、区（县）发展改革主管部门审批，并在项目概算报批文件中载明必要性论证和可行性研究的内容：

　　（一）属于市政维修改造工程、应急工程或者抢险救灾工程的；

　　（二）市、区（县）人民政府已决定开展前期工作且使用本级财政性资金不超过一千万元的。

　　已批复项目建议书且使用本级财政性资金不超过一千万元的政府投资项目，可以直接进行项目初步设计后，编制项目概算报本级发展改革主管部门审批，并在项目概算报批文件中载明可行性研究的内容。

　　本条第一款、第二款规定的必要性论证和可行性研究，应当达到项目建议书、项目可行性研究报告的深度。

　　第二十条　布点多、位置分散且单项使用市、区（县）本级财政性资金不超过一百万元的政府投资项目，经本级发展改革主管部门同意，可以综合编制项目实施方案代替项目建议书、可行性研究报告和初步设计，但项目实施方案应当达到初步设计深度并经相关行业主管部门确认。

　　第二十一条　市、区（县）发展改革主管部门审批政府投资项目，涉及其他行政管理部门职能的，应当征求相关部门的意见；对经济社会发展和社会公众利益有重大影响或者投资规模较大的项目，应当通过委托机构评估、公众参与、专家评议等方式听取社会各界和公众意见。

　　第二十二条　项目建议书由项目建设单位依法委托相应机构编制，报市、区（县）发展改革主管部门批准；其中，使用市、区（县）本级财政性资金超过三千万元的政府投资项目，应当经本级人民政府同意。

　　项目建议书应当对项目建设的必要性、主要建设内容、拟建地点、拟建规模、投资匡算、资金筹措以及经济效益和社会效益等进行初步分析，并附相关文件资料。

　　第二十三条　项目建议书经批准后，项目建设单位依法申报办理规划选址或者规划设计条件、用地用海预审和节能评估等手续，并委托相应机构依据经批准的项目建议书编制可行性研究报告，报市、区（县）发展改革主管部门批准。

　　第二十四条　项目可行性研究报告应当对政府投资项目在技术和经济上的可行性以及社会效益、节能、资源综合利用、生态环境影响、社会稳定风险等进行全面分析论证，落实各项建设和运行保障条件。

　　项目可行性研究报告应当附规划选址或者规划设计条件、用地用海预审（在已批准的建设用地上选址的项目除外）、节能评估等审查意见以及资金落实情况等证明材料。

　　第二十五条　项目可行性研究报告的内容应当包含政府投资项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等采购活动的招标范围、招标方式和招标组织形式。

　　政府投资项目的勘察、设计、监理的招标范围、招标方式及招标组织形式可以在项目建议书审批阶段核准。

　　第二十六条　除涉及国家安全、国家秘密等依法不得公开的政府投资项目外，市、区（县）发展改革主管部门应当通过本部门网站在项目可行性研究报告审批前向社会公示项目情况，并在项目可行性研究报告批准后向社会公开审批结果，公示、公开的期限不少于十个工作日。

　　第二十七条　项目可行性研究报告经批准后，项目建设单位依法办理规划许可、正式用地用海等手续，并委托具有相应资质的设计单位进行项目初步设计。

　　第二十八条　项目初步设计应当以项目可行性研究报告批复文件为依据，明确各单项工程或者单位工程的建设内容、建设规模、建设标准、用地用海规模、主要设备材料规格和技术参数等设计方案。

　　第二十九条　项目建设单位依据初步设计组织编制项目概算，报市、区（县）发展改革主管部门批准。对项目可行性研究报告批准的投资估算超过一亿元的政府投资项目，本级发展改革主管部门应当在批准项目概算前，委托相应机构进行评审。

　　第三十条　经批准的项目概算应当包括项目建设所需的全部费用，并作为控制政府投资项目总投资的依据。

　　第三十一条　项目概算超过项目可行性研究报告批准的投资估算百分之十，或者项目建设单位、建设性质、建设地点、建设规模、技术方案等发生重大变更的，项目建设单位应当修改初步设计或者重新编制项目可行性研究报告，并按规定重新上报审批。

　　第三十二条　项目资金申请报告应当说明项目建设单位的基本情况、项目基本情况、申请投资补助或者贴息资金的主要理由和政策依据、有关建设资金的落实情况，以及审批部门要求说明的其他内容。

　　项目资金申请报告应当根据项目采用的投资管理方式附相应的立项证明材料。

　　第三十三条　市、区（县）发展改革主管部门审批项目资金申请报告，可以单独批复，也可以在下达投资计划时一并批复。

第四章　项目建设

　　第三十四条　采用直接投资、资本金注入方式的政府投资项目，应当按照本章规定实施建设管理。

　　采用投资补助、贴息方式的政府投资项目，按照国家、省有关规定实施建设管理。

　　第三十五条　政府投资项目实行代理建设制度管理的，应当按照市人民政府的有关规定执行。

　　第三十六条　政府投资项目概算经批准后，项目建设单位应当委托设计机构，按照项目初步设计和项目概算进行施工图设计，并编制项目预算。

　　第三十七条　施工图设计应当符合初步设计的建设内容、建设规模和建设标准以及概算金额要求，不得擅自变更。

　　第三十八条　项目预算应当包括施工图预算和政府投资项目所必须支出的其他费用，并经市、区（县）财政部门审核。

　　编制项目预算不得超过项目概算；超过的，项目建设单位应当组织设计机构进行优化设计。因不可抗力等因素导致无法通过优化设计解决的，项目建设单位可以提出调整方案，报市、区（县）发展改革主管部门审批；其中增加概算超过已批准概算百分之十的，应当经本级人民政府同意。

　　第三十九条　政府投资项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料的招标采购，按照市、区（县）发展改革主管部门核准的招标范围、方式、组织形式以及建设工程招标的有关规定执行。

　　因国家安全、国家秘密、应急需要或者特殊专业要求等情况，需采取邀请招标或者不进行招标的，项目建设单位应当提供国家安全部门、保密部门或者相关行业主管部门等有权认定部门或者机构出具的证明材料，报发展改革主管部门核准。

　　建设工程招标范围之外与政府投资项目相关的咨询、评审、评估等事项的委托，按照政府采购有关规定执行。

　　第四十条　项目建设单位根据政府投资项目的特点和实际需要，可以在项目概算审批后，经本级人民政府或者其确定的部门批准，对项目的勘察、设计、施工以及与工程建设有关的重要设备、材料，采取一体化招标，由有资质的企业实施工程总承包。

　　项目建设单位应当对实行工程总承包的政府投资项目全程管理，督促工程总承包企业履行合同义务。

　　工程总承包项目的概算编制单位、监理单位、招标代理单位或者与前述单位有控股或者被控股关系的机构或者单位不得作为工程总承包企业。

　　第四十一条　政府和社会投资者合作建设的项目，社会投资者具有相应资质的，在通过招标、政府采购等竞争性方式确定社会投资者时,可以对建设工程、与建设工程有关的货物及服务，一并确定由社会投资者建设、生产、提供。

　　法律、行政法规对基础设施和公共服务项目选择社会投资者另有规定的，依照其规定。

　　第四十二条　政府投资项目施工实行无现场签证管理。

　　因自然灾害等不可抗力影响造成政府投资项目工程内容以及工程量变化，确需现场签证的，应当由施工单位提出并提供相关资料，在签证工程内容和工程量发生时由项目建设单位、设计单位、施工单位、监理单位共同确认，不得事后补签。

　　第四十三条　政府投资项目应当按照经审定的施工图设计文件进行施工，不得擅自调整建设规模、标准和内容。

　　因工程设计变更等原因确需增加项目总投资且不超过项目概算的，应当按照规定程序办理审批手续；有下列情形之一，确需增加项目总投资且超过项目概算的，应当按照本条例第四十四条规定办理项目概算调整审批手续：

　　（一）因自然灾害等不可抗力造成建设条件发生重大变化的；

　　（二）因国家、省和市重大政策变化或者材料价格波动超过规定的风险包干幅度，对项目造价影响较大的；

　　（三）因水文、地质等实际状况与原勘察结果出现重大偏差，造成设计需作重大技术调整的；

　　（四）因受行业管理标准控制不能压缩规模、降低建设标准的；

　　（五）需对建设内容、标准等设计方案进行重大变更且经本级人民政府同意的。

　　第四十四条　增加政府投资项目总投资且超过项目概算的，按照下列规定办理项目概算调整审批手续：

　　（一）增加概算不超过已批准概算百分之十的，由项目建设单位组织编制调整概算申请，征求市、区（县）财政部门资金安排意见后，报本级发展改革主管部门审批；

　　（二）增加概算超过已批准概算百分之十的，由项目建设单位组织编制调整概算申请，征求市、区（县）财政部门资金安排意见后，报本级发展改革主管部门；本级发展改革主管部门提出审核意见后报本级人民政府审批。

　　第四十五条　政府投资项目资金管理按项目单独核算，专款专用。

　　建设资金由项目建设单位申报，市、区（县）财政部门根据经批准的年度基本建设支出预算、政府投资项目年度计划和有关合同约定进行审核后，按照项目进度和基本建设财务管理的有关规定拨付资金。

　　第四十六条　对采用直接投资方式的政府投资项目，优先推行工程担保和工程保险制度，加强政府投资项目的风险管理。

　　第四十七条　项目建设单位应当将项目档案管理纳入建设管理程序，与项目建设实行同步管理；并按规定向档案管理机构移交项目档案。

　　第四十八条　政府投资项目具备验收条件的，项目建设单位应当及时组织工程验收。未经工程验收或者验收不合格的，项目建设单位不得交付使用，使用单位不得接收。

　　市政道路、公园、广场等政府投资项目完工后，可以在竣工验收前试运行，试运行时间最长不得超过六个月；国家另有规定的除外。

　　第四十九条　政府投资项目经工程验收合格的，项目建设单位应当按规定将工程结算和竣工财务决算报市、区（县）财政部门审核。

　　项目建设单位应当与施工单位在承包合同中约定以财政审核的工程造价作为价款结算依据。

　　第五十条　政府投资项目竣工后形成固定资产的，项目建设单位应当在竣工财务决算批复后三十个工作日内，向市、区（县）财政部门申请办理资产备案手续，并依法办理产权登记。

　　政府投资项目竣工后不形成固定资产的，项目建设单位应当在竣工财务决算批复后三十个工作日内，按照财务管理制度做好相关后续处理工作。

第五章　项目监督

　　第五十一条　市、区（县）人民政府应当在年初将上一年度政府投资项目计划的执行情况，纳入上一年度国民经济和社会发展计划的执行情况，向本级人民代表大会报告。

　　第五十二条　市、区（县）人民代表大会常务委员会通过听取和审议专项报告、专题视察、执法检查、开展询问或者质询、组织特定问题调查等方式，对政府投资项目年度计划的执行情况依法进行监督，有关单位和个人应当如实反映情况和提供必要的材料。

　　市、区（县）人民代表大会常务委员会可以确定若干政府重大投资项目进行重点跟踪监督。

　　第五十三条　市、区（县）人民政府应当建立、完善政府投资项目公众参与制度和管理责任追究制度。

　　任何组织和个人有权举报政府投资项目审批和建设中的违法违纪行为。

　　第五十四条　市、区（县）发展改革主管部门应当建立健全政府投资项目后评价制度，定期从已建成的政府投资项目中选取部分项目，组织开展后评价，并将后评价情况向本级人民政府报告，报本级人民代表大会常务委员会备案。

　　项目后评价内容包括项目前期工作、实施情况、工程质量、投资效益、环境效益、社会效益等。

　　第五十五条　市、区（县）发展改革主管部门应当监督检查政府投资项目年度计划的执行情况，稽察政府重大投资项目，并向本级人民政府报告。

　　市、区（县）发展改革主管部门应当会同有关行政管理部门建立信息通报和共享制度，加强政府投资项目建设过程的监督管理。

　　第五十六条　市、区（县）财政部门应当负责对政府投资项目建设的财务活动全过程实施财务管理监督，并对政府重点投资项目组织开展绩效评价。

　　市、区（县）监察机关应当依法加强政府投资项目廉情预警评估，监察政府投资项目相关单位和个人的职责履行情况，查处政府投资项目建设过程中的违法违纪行为。市、区（县）审计机关依法对政府投资项目进行审计监督。

　　第五十七条　政府投资项目的建设、勘察、设计、施工、监理单位名称及其责任人姓名，应当在政府投资项目施工现场和建成后的建筑物或者构筑物上标明。

第六章　法律责任

　　第五十八条　市、区（县）人民政府及其行政管理部门和工作人员在政府投资项目管理中有下列情形之一的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

　　（一）未按规定执行项目储备库制度和政府投资项目年度计划制度的；

　　（二）违法批准项目建议书、可行性研究报告、项目概算的；

　　（三）未按规定公示项目情况或者公开项目审批结果的；

　　（四）未经批准擅自扩大或者缩小年度政府投资项目总规模、调整政府重大投资项目的；

　　（五）未按法定程序调整项目概算的；

　　（六）违法拨付建设资金的；

　　（七）强令或者授意有关单位违反本条例规定的程序开展投资建设，或者违法干预投资决策的；

　　（八）因故意或者重大过失造成重大损失的；

　　（九）其他玩忽职守、滥用职权或者徇私舞弊情形的。

　　第五十九条　项目建设单位在政府投资项目管理中有下列情形之一的，由市、区（县）发展改革主管部门责令限期改正，并予以通报批评；情节严重的，可以暂停或者停止项目实施，并提请本级财政部门暂停或者停止项目拨款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

　　（一）不依法编制政府投资项目审批申报资料的；

　　（二）提供虚假情况骗取财政性资金的；

　　（三）转移、侵占或者挪用政府投资项目建设资金的；

　　（四）未经批准擅自改变政府投资项目已批复文件内容、扩大或者缩小投资规模、提高或者降低建设标准的；

　　（五）不依法办理工程结算和竣工财务决算的；

　　（六）无正当理由未及时完工、不依法办理竣工验收手续、未经竣工验收或者验收不合格即交付使用的；

　　（七）其他违反法律、法规规定的行为。

　　第六十条　承担咨询、评估、设计、勘察、施工、监理等业务的单位在政府投资项目管理中，不按照有关法律、法规、标准和规范开展业务的，或者有重大疏忽、弄虚作假等情形的，有关行政管理部门和项目建设单位三年内不得委托其从事政府投资项目的相关业务，并由有关行政管理部门依法给予行政处罚，纳入不良信用记录；造成损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第七章　附　则

　　第六十一条　政府投资项目有下列情形之一，国家、省和特区另有规定的，从其规定；尚未规定的，参照本条例管理：

　　（一）属于交通运输、水利等专业建设工程的；

　　（二）属于党政机关办公用房的；

　　（三）利用国家、省专项补助投资的；。

　　财政性资金占项目总投资的比例不超过百分之五十，且政府不具有实际控制权的政府投资项目，可以参照本条例管理。

　　第六十二条　本条例所称的“以上”、“以下”、“不超过”，包含本数；所称的“超过”，不包含本数。

　　第六十三条　市、区（县）人民政府根据本条例制定相关配套实施规定。

　　第六十四条　本条例自　　年　月　日起施行。

汕头市人民代表大会法制委员会

关于《汕头经济特区政府投资项目管理条例（草案）》审议结果的报告

2017年8月30日

汕头市人大法制委员会主任委员　何　敏

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

　　2017年4月27日，市十四届人大常委会第三次会议对《汕头经济特区政府投资项目管理条例（草案）》（以下简称《草案》）进行了初次审议。常委会组成人员认为，运用特区立法权，出台专门条例加强政府投资项目管理，建立健全政府投资决策、审批、建设和监管制度，提高政府投资项目的质量和效益，是十分必要的。同时，委员们对《草案》也提出了一些完善和修改的意见。会后，法制委和法工委根据常委会组成人员的审议意见、财经工委的书面审查意见以及社会各方面的意见和建议，对《草案》进行了修改，形成了《汕头经济特区政府投资项目管理条例（草案修改征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）。5月12日至16日，法制委和法工委先后组织召开专场座谈会，分别听取了市发改局等14个市直政府部门和部分市人大代表、行业专家代表的意见和建议，并实地调研了我市西港河桥、儿童公园等政府投资重点建设工程项目。同时，法制委和法工委书面征求了六区一县人大常委会的意见和建议。市人大常委会高度重视政府投资项目管理条例的立法工作，郑通声常务副主任、林平副主任对做好草案的修改工作提出了明确要求，并参加相关调研活动。6月初，法制委和法工委对《草案》进行了较大修改，形成了《汕头经济特区政府投资项目管理条例（草案修改征求意见稿二稿）》（以下简称《征求意见二稿》）。6月8日至19日，法制委和法工委再次听取市发改局、法制局对《征求意见二稿》的意见和建议，并到金平、濠江、澄海、潮南区和南澳县人大常委会召开座谈会，听取区（县）人大常委会、法制、发改、财政、住建、规划、交通、水务、审计、监察等有关职能部门和部分人大代表对《征求意见二稿》的意见和建议。同时，书面征求了龙湖、潮阳区人大常委会和市人大常委会立法咨询顾问的意见和建议。8月15日，法制委召开第二次全体会议，认真分析、研究了常委会会议的审议意见和各方面的意见建议，对《草案》逐条进行统一审议。常委会林平副主任出席了法制委全体会议并参加审议。在此基础上，法制委提出了《汕头经济特区政府投资项目管理条例（草案修改稿）》（以下简称《草案修改稿》）。8月25日，市十四届人大常委会第八次主任会议决定将《草案修改稿》提请本次常委会审议。现将主要修改情况报告如下：

　　一、关于各章名称

　　为使《草案》各章名称更加精炼、简约，法制委、法工委建议《草案修改稿》各章名称采用以下表述：“第一章　总则”、“第二章　项目储备和计划”、“第三章　项目审批”、“第四章　项目建设”、“第五章　项目监督”、“第六章　法律责任”、“第七章　附则”。

　　二、关于总则

　　1．关于立法目的。法制委认为，《草案》第一条关于立法目的的表述与《草案》第三条关于政府投资项目管理应当遵循的原则重复，且没有体现出政府投资项目全程管理的要求。为更加明确完整地表述立法目的，对《草案修改稿》第一条修改为：“为了规范政府投资项目管理，建立健全政府投资决策、审批、建设和监管制度，提高政府投资项目的质量和效益，根据有关法律、行政法规的基本原则，结合汕头经济特区（以下简称特区）实际，制定本条例。”

　　2．关于适用范围。常委会主要领导指出，汕头目前正处于全面振兴发展的关键时期，发展态势良好，区（县）是全市政府投资建设的主战场，政府投资项目管理条例应当扩大适用于区（县），让区（县）充分享受政府投资方面的法规制度红利，促进振兴发展。法制委和法工委根据常委会主要领导的指示精神，及时到各区（县）开展立法调研活动。各区（县）也一致建议将《草案》的适用范围扩大到区（县）政府投资项目，并在项目储备和计划、项目审批、项目建设、项目监管等方面执行与市统一的制度规范，以更有利于区（县）政府投资项目的落地。因此，法制委建议将《草案》第二条修改为“本条例适用于市、区（县）政府投资项目的管理”，《草案修改稿》各相关条款内容也据此作了相应修改。同时，删除了《草案》第六十六条。

　　3．关于财政性资金的表述。有的委员提出，《草案》第二条第二款对“本级财政性资金”的表述过于笼统，需对其进行具体界定。经征求市、区（县）财政部门的意见，法制委建议将“本级财政性资金”具体表述为“本级一般公共预算资金、政府性基金、财政专户管理的资金以及法律、法规规定的其他财政性资金”，使条文内容更明确细化、更具实操性。《草案修改稿》第二条第二款因此作了相应修改。

　　4．关于鼓励社会资本进入政府投资领域。根据《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》精神，结合我市政府投资建设实际，法制委认为应增加鼓励社会资本进入政府投资领域的规定，建议将《草案》第六条调整为《草案修改稿》第五条，并增加第二款规定，“市、区（县）人民政府应当创造条件，利用多种方式，支持、规范和引导社会资本进入本级政府投资领域，保障社会投资者的合法权益。”

　　三、关于项目储备和计划

　　1．关于项目储备。法制委认为，《草案》对项目储备库的规定过于原则，操作性不强，应当对项目储备库的管理作进一步强化和完善。因此，《草案修改稿》删除《草案》第八条、第九条的原则性规定，在第七条明确规定“市、区（县）发展改革主管部门应当建立、充实本级政府投资项目储备库（以下简称项目储备库），推进本级政府投资项目的培育、储备和建设”。在第八条将申请列入项目储备库的时间节点确定为“在每年九月三十日前”，增加第二款规定“区（县）、镇人民政府（街道办事处）依照前款规定，向上一级发展改革主管部门提出需要由上一级人民政府投资的建设项目，申请列入上一级项目储备库”。在《草案修改稿》第九条第二款建立项目储备库三年滚动动态管理制度，明确发改部门对项目储备库进行调整的情形，使项目储备库的管理更加科学、有效。

　　2．关于政府投资项目年度计划。为了完善规范政府投资项目年度计划，法制委建议《草案修改稿》第十五条作如下修改：一是在第一款明确主管部门应在人民代表大会审查批准后的“十个工作日内”下达政府年度投资计划，同时向社会公布，并报本级人大常委会备案。二是在第二款严格规定了确需调整政府投资项目年度计划的程序。“政府投资项目年度计划应当严格执行，任何单位和个人不得擅自调整；确需调整的，市、区（县）发展改革主管部门应当编制调整方案，经本级人民政府同意后向本级人民代表大会常务委员会报告；调整后的年度政府投资项目总规模超过原批准的年度政府投资项目总规模的，以及调整政府重大投资项目的，应当经本级人民代表大会常务委员会审查批准。”三是增加第三款规定，“根据国务院、省人民政府要求或者应急抢险需要临时增加的政府投资项目，政府应向人大常委会备案”。四是在第四款对政府重大投资项目的标准作了界定，即“在市本级是指使用市本级财政性资金一亿元以上的固定资产投资项目；区（县）政府确定本级政府重大投资项目的标准，报本级人大常委会备案”。通过这几个条款层层递进的规定，确保政府投资项目年度计划的制定、管理、调整等内容在实践中能够落实，使条例有更强的可操作性。

　　四、关于项目审批

　　1．关于用海要求。有的区（县）提出，汕头是海滨城市，政府投资项目存在用海的实际情况。法制委经研究，建议《草案修改稿》第二十三条、第二十四条、第二十七条、第二十八条中相应增加“用海”的规定。

　　2．关于环评规定。2017年7月，国务院作出关于修改《建设项目环境保护管理条例》的决定，将建设项目的环境影响评价由原在可研阶段报批延至开工前报批，并删除了由有资质的单位承担环评的规定。为落实国务院“放管服”改革要求，法制委建议《草案修改稿》第二十三条、第二十四条删除有关“环境影响评价”的内容，并将第二十二条、第二十三条、第二十九条中的“具有相应资质的机构”改为“相应机构”，与国家改革要求保持一致。

　　3．关于公示公开。法制委建议在《草案修改稿》第二十六条规定发改部门的项目可行性研究报告审批前公示、批准后公开的期限明确为“不少于十个工作日”，并通过本部门网站公示公开。

　　五、关于项目建设

　　1．关于项目代建制。有的部门提出，市人民政府2015年已出台了《汕头市政府投资项目代建管理办法》，建议对代理建设的法律制度予以回应和明确。法制委认为项目代建是当前政府投资项目建设的发展趋势，有必要在法规中予以明确。《草案修改稿》增加第三十五条作了相应规定，使特区法规与政府规章得到进一步衔接。

　　2．关于工程总承包。工程总承包是国际通行的建设项目组织实施方式。推进工程总承包，有利于实现设计、采购、施工等各阶段工作的深度融合，提高工程建设的效率和水平。法制委建议对工程总承包作如下修改完善：一是在《草案修改稿》第四十条第一款将是否采用工程总承包的批准权由发改部门修改为政府或者其确定的部门，以更好地适应建设项目规模和行业管理的需要。二是在《草案修改稿》第四十条第三款列出不得作为工程总承包单位的清单，规定工程总承包项目的概算编制单位、监理单位、招标代理单位或者与前述单位有控股或者被控股关系的机构或者单位等不得作为工程总承包企业，以消除可能产生的弊端和腐败。

　　3．关于政府和社会投资者合作。《草案》第四十四条将社会投资者的控股企业或者被控股的企业纳入合作对象，扩大了企业主体资质要求。法制委认为，企业的资质并不必然延展至其关联企业，特别是社会投资者仅因控股其的企业有资质就当然享有相应资质，缺乏法律依据。因此，建议将“及其控股企业或者控股社会投资者的企业”删除。同时，法制委建议将该条中的“依法确定”社会投资者，进一步修改明确为“通过招标、政府采购等竞争性方式确定”；增加第二款规定“法律、行政法规对基础设施和公共服务项目选择社会投资者另有规定的，依照其规定”，使条文内容更加合法、完整、具有可操作性。

　　4．关于项目试运行。目前我市正在全力推进“创文强管”工作，提出了市政道路、公园、广场等政府投资项目完工后试运行的现实需求。法制委经研究认为，为了保障城市生产生活的正常运行，可以根据项目的具体情况和实际需要，对市政道路、公园、广场等政府投资项目规定试运行制度。建议《草案修改稿》第四十八条增加第二款规定，“市政道路、公园、广场等政府投资项目完工后，可以在竣工验收前试运行，试运行时间最长不得超过六个月；国家另有规定的除外”。

　　5．关于审计结果运用。2017年2月，全国人大常委会法工委印发了《对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定的研究意见》，指出直接规定以审计结果作为竣工结算依据，虽然可以在一定程度上加强对政府投资资金的保障，却扩大了审计决定的效力范围，限制了民事权利，超越了地方立法权限。据此，法制委建议，删除《草案》第五十三条第二款中“但审计机关依法对项目进行审计的，以审计结果作为价款结算依据”的内容。

　　六、关于项目监督

　　1．关于人大监督。法制委建议，一是在《草案修改稿》增加第五十一条规定，“市、区（县）人民政府应当在年初将上一年度政府投资项目计划的执行情况，纳入上一年度国民经济和社会发展计划的执行情况，向本级人民代表大会报告”。二是在《草案修改稿》第五十二条第一款增加人大常委会专题视察、执法检查的监督方式，同时增加第二款，规定“市、区（县）人民代表大会常务委员会可以确定若干政府重大投资项目进行重点跟踪监督”。三是在《草案修改稿》第五十四条第一款增加规定，建立健全政府投资项目后评价制度，后评价情况应向政府报告，报人大常委会备案。

　　2．关于政府监督。为了加强政府部门对政府投资项目的监督，法制委建议在《草案修改稿》第五十五条、第五十六条，对发改、财政部门和监察机关、审计机关的监督职责进行明确规定，增强法规的可操作性。

　　七、关于法律责任

　　法制委经研究，建议对法律责任从以下三方面进行完善规范。

　　1．细化政府及其部门和工作人员的法律责任。《草案修改稿》第五十八条按照条文顺序和逻辑，完善细化了政府及其部门和工作人员的违法情形，增加了“未按规定执行项目储备库制度和政府投资项目年度计划制度的；违法批准项目建议书、可行性研究报告、项目概算的；未按规定公示项目情况或者公开项目审批结果的；未经批准擅自扩大或者缩小年度政府投资项目总规模、调整政府重大投资项目的；强令或者授意有关单位违反本条例规定的程序开展投资建设，或者违法干预投资决策的；因故意或者重大过失造成重大损失”等六项内容，使条文表述更加规范、科学。

　　2．补充项目建设单位的法律责任。《草案修改稿》第五十九条补充规定，项目单位“未经批准擅自改变政府投资项目已批复文件内容、扩大或者缩小投资规模、提高或者降低建设标准的”和“无正当理由未及时完工”的违法情形。

　　3．完善项目相关实施单位的法律责任。《草案修改稿》第六十条对承担咨询、评估、设计、勘察、施工、监理等业务的单位增加“构成犯罪的，依法追究刑事责任”的法律责任规定，使法律责任内容更加完善。

　　八、关于附则

　　有的部门提出，《草案》六十五条对国家、省和特区另有规定以及参照本条例管理的情形区分不明确。法制委经研究，建议将《草案》第六十五条第（四）项单列为一款，作为《草案修改稿》第六十一条第二款，将其明确为可以参照本条例管理的情形，以增强项目管理的针对性。

　　为便于项目申报和审批，法制委建议在《草案修改稿》增加第六十二条明确规定，本条例所称的“以上”、“以下”、“不超过”，包含本数；所称的“超过”，不包含本数。

　　此外，《草案修改稿》还对《草案》作了一些文字上的修改、处理，删除了与上位法内容重复的部分条款，条文顺序也作了相应调整，在此不一一说明。

　　以上报告连同《草案修改稿》是否妥当，请予审议。

关于《汕头经济特区政府投资项目管理条例（草案）》的说明

2017年4月27日

汕头市法制局局长　孙良胜

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

我受市人民政府委托，就市人民政府提请市人大常委会审议的《汕头经济特区政府投资项目管理条例（草案）》（以下简称《条例草案》），作如下说明：

一、立法的必要性

“十二五”以来，我市建设领域掀起投资热潮，投资保持高速增长，投资规模不断扩大，“十二五”期间累计投资超4100亿元，年均增长34.6%，是“十一五”的3.2倍。政府投资作为我市固定资产投资的重要组成部分，在引导投资方向、有效配置资源、优化投资结构、弥补市场失灵方面发挥着不可替代的作用。就我市政府投资的特点来看，虽然在规模上、增速上不如民间投资，但方向性更明确、调控力更强、作用更长远，应该精心谋划、加强管理，使其发挥更大作用。但长期以来，国家层面政府投资立法迟迟未能出台，政府投资管理缺乏统一的法律依据，政府投资领域存在一些亟待解决的问题，例如：政府投资项目计划性管理有待完善；项目前期研究深度不够，建设管理不到位，审批效率有待提高，超规模、超标准、超概算的现象时有发生；法律责任不清晰，出现问题时难以追究责任，等等。因此，有必要运用特区立法权对政府投资行为进行规范，为我市基础性、公益性设施建设提供法律支撑，推动我市经济社会更好、更快发展。

二、起草的基本过程和主要依据

政府投资项目管理立法项目是市十三届人大六次会议1号议案，并被列入市人大常委会、市政府2016年度立法计划；也是我市“百日攻坚行动”重点项目。该立法项目由市发改局起草。2016年8月，市发改局向市政府上报《汕头经济特区政府投资项目管理条例（草案送审稿）》。市法制局按照立法程序征求了华侨试验区、高新区、保税区、各区县人民政府以及市财政、经信、城乡规划、国土资源、住建、交通、水务、农业、环保、城市综合管理、环保、电子政务、公安消防、人防、气象、安监、档案、国资、卫计、教育、民政、文广新、监察、审计等单位意见；同时，在《汕头日报》、市政府和局网站上全文刊登向社会征集意见。9月29日组织本市具有政府投资管理实务经验的人员对文稿进行论证，市人大财经工委和法工委相关领导到会进行指导，之后第二次征求相关部门的意见。在此基础上，根据有关法律、行政法规的基本原则，结合特区实际和相关单位意见，同时借鉴广州、深圳、珠海等城市的立法经验，经反复修改，形成《汕头经济特区政府投资项目管理条例（草案）》（以下简称《条例草案》），并经2016年12月23日市人民政府第十三届九十五次常务会议讨论通过。

《条例草案》依据和参考的法律、法规和规章及政策措施主要有：《国务院关于投资体制改革的决定》、《中共中央、国务院关于深化投融资体制改革的意见》、《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国招标投标法实施条例》、《中央预算内直接投资项目管理办法》等。

三、主要问题的说明

《条例草案》在制度设计上以规范政府投资项目管理，达到民主、科学、规范、效率、公开为目标。《条例草案》包括总则、项目储备和计划管理、项目审批管理、项目建设管理、项目监督管理、法律责任、附则共七章六十八条。下面就几个主要问题重点进行说明：

（一）关于优化政府投资项目审批管理

根据《国务院关于投资体制改革的决定》《中共中央、国务院关于深化投融资体制改革的意见》精神，要求对重大的政府投资项目严格审批，但同时也提出对部分项目“可以简化相关文件内容和审批程序”。为此，《条例草案》一方面根据国家文件精神，要求采用直接投资和资本金注入方式的政府投资项目应当进行项目建议书、可行性研究报告，项目概算审批（第十八条）；另一方面，针对实践中部分投资较小的项目，在确保相关报批文件符合规定深度要求的前提下，规定了相应的简化审批措施，以提高审批效率。主要包括：

1．对市政府已决定开展前期工作，且使用市本级财政性资金超过一千万元但不满三千万元的项目，可以省略项目建议书报批环节，直接进入可研报告编制环节（第二十条）；

2．对市政府已决定开展前期工作，且使用市本级财政性资金不超过一千万元的项目，以及市政维修改造工程、应急工程或者抢险救灾工程项目，可以省略项目建议书和可研报告报批环节，直接进入项目初步设计编制环节（第二十一条）；

3．对布点多、位置分散且单项使用市本级财政性资金不超过一百万元的政府投资项目，可以综合编制项目实施方案代替项目建议书、可行性研究报告和初步设计（第二十二条）。

此外，考虑到政府投资项目管理是一个不断优化的过程，《条例草案》目前尚未能够穷尽所有优化措施，因此在第六条授权市人民政府可以根据《条例草案》第三条、第四条的原则要求和特区实际，创新政府投资项目管理机制、优化管理程序、精简管理环节、提高管理效率和水平，为以后进一步优化政府投资项目管理预留空间。

（二）关于规范和完善政府投资决策管理

目前政府投资项目存在的前期工作不到位、研究不深入的问题，很大程度可以归结于政府投资管理缺乏规划统筹，项目储备不足，被动建设较多的原因。针对这一问题，《条例草案》第二章对政府投资项目管理规定实行政府投资项目储备库制度和年度计划制度，并规定储备库实行分类动态管理，列入年度政府投资项目计划的项目应当从储备库中选取。该制度的实施，对于进一步增强政府投资管理的计划性，减少项目决策的随意性，以及督促部门深入开展项目前期研究，提高投资效益，具有积极意义。

（三）关于加强投资控制

依据初步设计编制的项目概算包括项目建设所需的全部费用，是控制政府投资项目总投资的依据。可以说，项目概算是整个项目投资控制过程中的关键性环节，只有项目概算做到科学、合理，才能符合工程建设实际情况，避免高估冒算或漏项少算的现象发生。但在实践中，部分政府投资项目由于前期研究设计不够深入、概算编制不够科学全面，导致建设超规模、超标准、超概算的现象时有发生。《条例草案》针对这一比较普遍问题，在坚持“估算控制概算，概算控制预算，预算控制决算”的基础上，对项目概算问题重点进行规范：

一是对可研报告批准的投资估算超过一亿元的政府投资项目，市发改部门应当在批准项目概算前，委托具有相应资质的咨询机构进行评审（第三十三条）。

二是在审批过程中当出现项目概算超过可研报告批准的投资估算百分之十，或者项目单位、建设性质、建设地点、建设规模、技术方案等发生重大变更的，应当修改初步设计或者重新编制可研报告（第三十五条）。

三是以市政府2016年4月出台的《关于进一步加强政府投资项目管理有关问题的通知》为基础，结合实践，将政府投资项目建设过程中出现的超概情形的处理意见吸纳到草案中（第四十七条、第四十八条）。

（四）关于工程总承包模式

《条例草案》根据《建筑法》第二十四条提倡对建筑工程实行总承包的规定，结合我市近几年政府投资项目的管理实践，在第四十三条对政府投资项目实行工程总承包模式进行了规定，即在项目概算审批后，项目单位可以对项目的勘察、设计、施工以及与工程建设有关的重要设备、材料，采取一体化招标，确定由具有相应资质的企业实施。总承包模式相对于传统模式具有下列优点：一是设计和施工由单一责任主体负责，招标人无需进行设计和施工之间的协调，因设计和施工的矛盾和纠纷减少，有利于工程项目建设的顺利进行。二是可以提高设计的可建造性，承包人不再简单照图施工，而是更加积极地利用其施工经验避免设计错误，提高设计的可行性，减少设计变更。三是设计和施工两个阶段合理搭接，大大节约工程工期。当然，实行工程总承包模式会对招标文件编制提出更高要求，相关的前期工作必须尽量完善、细化，因此《条例草案》要求工程总承包招标须在项目概算审批后实施。

（五）关于政府和社会资本合作（PPP）项目中投资建设招标问题

在深圳、广州、江门等地实践中，政府为吸引有实力的投资者参与政府投资项目建设，加快项目实施，在依法确定PPP项目的社会投资人时，常常一并确定项目的工程承包方，即实行投资建设招标一体化。但这种操作方式在法律法规层面，目前仅在《中华人民共和国招标投标法实施条例》第九条有类似规定，即已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供，可以不进行招标；但严格来说，上述规定只适用于特许经营项目。因此，有必要运用特区立法权以制度形式将此类具有合理性的创新做法确立下来，为实践提供法律依据和支撑。经借鉴深圳经验，《条例草案》第四十四条规定：政府和社会投资者合作建设的政府投资项目，社会投资者及其控股企业或者控股社会投资者的企业具有相应资质的，对建设工程、与建设工程有关的货物及服务，可以在依法确定社会投资者时，一并确定由社会投资者建设、生产、提供。

　　以上说明连同《条例草案》，请一并审议。