2017年10月30 日

汕头市人大法制委员会主任委员　何敏

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

　　2017年6月28日，市第十四届人大常委会第四次会议对《汕头经济特区征地补偿条例（草案）》（以下简称《草案》）进行了第一次审议。常委会组成人员认为，市人大常委会于1997年5月审议通过的《汕头经济特区征地补偿规定》实施至今已二十年，其中的一些制度跟不上形势发展的需要。有必要根据形势变化出台新的征地补偿法规，进一步保障被征地人的合法权益，维护社会稳定，促进我市经济社会可持续发展。同时，委员们对《草案》也提出了一些完善和修改的意见。法制委和法工委根据常委会组成人员的审议意见、环资工委的书面审查意见以及社会各方面的意见和建议，对《草案》进行了修改，形成了《汕头经济特区征地补偿条例（草案修改征求意见稿）》。

　　市人大常委会高度重视征地补偿条例的立法工作。7月19日，郑通声常务副主任召开座谈会，听取市国土、法制、农业、水务、财政、公安、人社、规划部门、土地储备中心、市人大代表和镇街、村居负责同志的意见建议。郑通声常务副主任强调，要进一步发挥区县政府、镇街和村居在征地补偿工作中的作用，站在全市的高度切实维护好被征地农民的土地权益。要坚持问题导向，通过制度设计解决征地补偿工作遇到的难题，让《汕头经济特区征地补偿条例》起到推动农村长期稳定，促进我市经济社会发展的积极作用。常委会林平副主任参加多场调研活动，并出席法制委全体会议，提出审议意见。

　　7月20日至28日，法制委和法工委赴金平、龙湖、澄海、濠江、潮阳、潮南区召开座谈会，听取各区人大常委会、人民政府、国土、法制、农业、水务、财政、公安、人社、规划等有关区直职能部门、镇（街道）国土所、村居（社区）、农村集体经济组织负责同志和人大代表、村民代表的意见和建议。同时，书面征求了南澳县和常委会立法咨询顾问的意见建议。法制委、法工委收到市有关职能部门，区县人大常委会、区县政府，镇街、村居基层单位和群众，市人大代表，立法咨询顾问提出的意见建议共计307条。

　　2004年以来，党中央、国务院在土地管理方面出台了一系列重要文件，对完善征地补偿安置作出新部署。党的十八大特别是党的十八届三中全会，明确提出“缩小征地范围、规范征地程序、完善被征地农民合理、规范、多元保障机制”的改革方向。法制委、法工委以土地管理法等国家法律法规依据，认真贯彻党中央、国务院关于土地管理工作的一系列政策规定，以及中央、国家部委和省关于征地补偿工作文件精神，按照常委会领导的指示要求，研究吸收各方面提出的修改意见建议，广泛借鉴外地先进立法经验成果，平衡好保障经济社会发展与维护农民权益的关系，对《草案》进行了较大修改，形成了《汕头经济特区征地补偿条例（草案修改征求意见稿二稿）》。9月20日，法制委和法工委再次听取市国土局、法制局、土地储备中心对该稿的修改意见和建议。10月11日，法制委召开第三次全体会议，对《草案》进行统一审议。市人大常委会环资工委、市国土局、法制局负责人应邀列席了会议。法制委经认真分析、研究常委会会议的审议意见和各方面的意见建议，逐条审议了《草案》，提出了《汕头经济特区征地补偿条例（草案修改稿）》（以下简称《草案修改稿》）。10月24日，市十四届人大常委会第九次主任会议决定将《草案修改稿》提请本次常委会审议。现将主要修改情况报告如下：

　　一、关于条例的结构调整

　　有的区建议对《草案》进行分章规定，以有利于条例的理解和贯彻执行。法制委经研究认为，从条文内容看，将条例分章规定会更加科学、合理，建议将《草案修改稿》分为五章：“第一章总则”、“第二章征地程序”、“第三章补偿安置”、“第四章法律责任”、“第五章附则”。

　　二、关于总则

　　1.关于立法目的。草案修改稿增加了《中华人民共和国土地管理法实施条例》作为立法依据，并根据土地管理法的规定，将草案中的土地所有权人细化为农村集体经济组织、农民和其他权利人。

　　2.关于征地补偿的定义。草案修改稿第二条严格征地范围，将征地补偿定义为，为公共利益需要，依法将农民集体所有的土地征为国家所有，并对被征地的农村集体经济组织、农民（农转居人员）和其他权利人给予的补偿。

　　3.关于征地补偿工作原则。草案修改稿第三条明确，征地补偿工作应当遵循合法正当，公平补偿，妥善安置，兼顾国家、集体、个人利益的原则。

　　4.关于完善区县政府征地补偿工作管理职责。第四条规定，市人民政府统一组织领导征地补偿工作，并可以根据特区土地行政管理的实际，对市和区（产业园区）在征地补偿管理体制方面作出特别规定。县（区）人民政府根据法律、法规的规定，或者受市人民政府委托，负责本行政区域内征地补偿工作的组织、协调、管理和监督。

　　5.关于主管部门和协管部门的职责。为了充分发挥各区土地管理部门在征地补偿工作中的组织实施作用，同时考虑到濠江区和澄海区、潮阳区、潮南区的实际工作情况，草案修改稿第五条明确，市土地行政主管部门具体负责金平区、龙湖区的征地补偿管理工作。各区（金平区、龙湖区除外）土地行政主管部门具体组织实施本行政区域内的征地补偿管理工作。并且规定，市、县（区）土地行政主管部门可以根据工作需要，委托土地储备机构、下级人民政府（含街道办事处）或者产业园区管理机构协助开展征地补偿有关事宜。
　　在协同实施方面，草案修改稿增加了发展改革、城乡规划、财政、人力资源和社会保障、公安、民政、工商、交通运输、住房和城乡建设、城市综合管理、农业（林业）、水务、教育、环境保护等行政管理部门和监察、审计机关，按照各自职责协同实施本条例。

　　6．关于镇（街道）、村（居）责任和被征地人的义务。在吸收基层意见的基础上，草案修改稿第六条细化了镇人民政府（街道办事处）在征地补偿工作中的协助、监督责任，规定村(居)民委员会、农村集体经济组织、农民和其他权利人应当服从国家征地的需要，支持、配合征地补偿安置工作。

　　三、关于征地程序

　　1.关于征地补偿工作的要求。为了进一步规范征地补偿工作，增强土地征收工作的计划性、预见性，草案修改稿第七条规定，市、县（区）人民政府应当根据国民经济和社会发展计划、土地利用总体规划、城乡规划和土地利用年度计划，统筹安排本辖区内的土地征收工作。

　　2、关于保障被征地人的知情权、参与权、表达权和监督权。草案修改稿对此作了四个方面的充实完善：一是规定征收农民集体所有的土地，市、县（区）人民政府、土地行政主管部门应当采取措施，公开征地补偿安置信息，保障被征地农村集体经济组织、农民和其他权利人的知情权、参与权、表达权和监督权。二是在具体措施上，对征地预公告、征地公告和征地补偿安置方案公告的发布、张贴作了细化规定，增强了可操作性。三是对征地公告和征地补偿安置方案公告的内容作了细化规定。四是按照正当程序的要求，规定未依法进行征地预公告、征地公告和征地补偿安置方案公告的，农村集体经济组织、农民或者其他权利人有权拒绝办理征地补偿、安置手续。（第八条、第十四条、第十六条、第二十一条）

　　3.关于禁止投机补偿。草案修改稿第十一条规定，自征地预公告发布之日起，在拟征地上改变土地利用现状，抢栽、抢种青苗、林木，新增鱼塘、放养物，抢建房屋和地上附着物的，一律不予补偿。

　　4.关于暂停办理事项。草案修改稿第十二条在原有的暂停审批宅基地及其他建设用地等四项事项之外，补充了暂停办理入户和分户，以被征收房屋为住所或者经营场所办理工商注册登记、变更手续两个事项，以更好地适应征地补偿工作的需要。

　　四、关于补偿安置
　　1.关于补偿安置总要求。草案修改稿第二十二条规定，市、县（区）人民政府应当采取多种方式，加强征地补偿费用核算、支付的监督管理，依法按时足额向被征地的农村集体经济组织、农民和其他权利人支付征地补偿费用，妥善安置被征地农民的生产生活。

　　2.关于征地区片划分和征地补偿费用标准评估。征地区片划分和征地补偿费用标准直接关系到被征地人的利益。草案原规定三年组织一次评估，有的常委会组成人员建议改为二年。市国土部门提出，征地项目从报批到实施完毕一般需要三年时间。统一规定二年评估调整一次征地区片划分和征地补偿费用标准，可能会影响征地补偿工作顺利实施。为兼顾被征地人权益和征地补偿顺利开展，法制委建议草案修改稿第二十五条规定，土地行政主管部门根据经济社会发展状况，对征地区片划分和征地补偿费用标准实行动态管理，二至三年组织一次评估。
   3.关于留用地制度。留用地的安置管理事关被征收土地农民的可持续发展权益，历来也是征地补偿工作中的焦点、热点和难点问题。各区县和基层群众对此高度关注，呼声强烈，提出了不少具体意见建议。法制委、法工委积极回应群众关切，经与国土、法制部门共同研究，按照国家和省的有关规定，建议作以下修改完善：一是规定安排留用地应当在申请用地时一并上报审批或者通过折算货币补偿形式同步兑现。二是对需安排的留用地面积少于三亩，经被征地农村集体经济组织同意，可延后与其他留用地累计合并安排。三是对同一个村集体经济组织在征地过程中形成的不具备独立耕作条件，形状不规则，确实难以利用或者无法利用的夹心地、边角地，可以一并予以补偿。四是对在城市、镇规划区范围内，或者涉及占用其他农村集体组织土地的留用地，规定由市、县（区）人民政府依法征收为国有土地，无偿返拨给被征地农村集体经济组织，视同以出让方式取得的国有土地建设用地。五是确因公共利益需要征收留用地的，土地行政主管部门可以给予货币或者同等价值的物业补偿；具备条件的，也可以按同等价值或者同等面积重新安排留用地。六是规定，农村集体经济组织可以通过自主开发、合资合作等方式将留用地建设为永久性物业，形成农村集体资产，并通过运营、租赁等方式增加农村集体经济收入。七是可以采取以货币方式补偿留用地。（第二十七条至第三十一条）

　　4.关于征地补偿安置费的补偿对象。草案修改稿第三十三条明确，土地补偿费和安置补助费的补偿对象为土地所有权人。青苗、水产品的补偿对象为土地承包经营权人，青苗转由他人经营管理的，补偿对象按承包经营权人与经营管理人的协议确定，协议未约定的对经营管理人予以补偿。除房屋外的一般地上附着物的补偿对象为所有权人，如无产权证明，则为建设人、使用人，承包经营协议另有约定的除外。

　　为了突出保障被征地农民的居住权，草案修改稿将农民宅基地及房屋从地上附着物区分出来，规定征收宅基地和地上房屋，应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平合理补偿。
   5.关于被征地农民的社会保障。草案修改稿第三十四条规定，市、县（区）人民政府应当按照规定计提被征地农民的社会保障资金，将被征地的农民纳入城乡社会保障体系。市、县（区）人民政府应当向被征地的农民免费提供劳动技能培训；具备条件的，应当安排一定的公益岗位，扶持被征地的农民就业。单独选址建设的项目业主单位应当按规定缴交社会保障资金，不得拖欠。
   6.关于征地补偿费用的管理、使用、分配。鉴于省人大常委会已经制定《广东省征收农民集体所有土地各项补偿费管理办法》，我市也已制定《汕头经济特区农村集体资金资产资源管理条例》《汕头经济特区村务公开条例》，这方面的管理制度比较健全完备，草案修改稿第三十八条规定，征地补偿费用的管理、使用、分配，应当按照有关法律、法规的规定执行，并依法向社会公开，接受监督。任何单位和个人不得贪污、挪用、侵占、私分、截留和拖欠被征地农村集体经济组织、农民和其他权利人的征地补偿费用。

　　7.关于争议协调裁决。草案修改稿第四十条根据土地管理法的规定，将征地补偿争议的协调裁决主体修改为由负责征地的人民政府组织协调；协调不成的，由批准征地的人民政府裁决。

　　五、关于法律责任
   1.关于强制执行交付土地。草案修改稿四十一条规定，被征地农村集体经济组织、农民和其他权利人已依法获得补偿、安置，拒不交付土地的，土地行政主管部门应当责令限期交付土地。被征地农村集体经济组织、农民和其他权利人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，逾期不交付土地的，由土地行政主管部门依法申请人民法院强制执行。
　　2.关于国家机关工作人员的法律责任。草案修改稿四十三条对国家机关工作人员未按规定批准征地，未将征地补偿费用和被征地农民社会保障费用及时足额支付到位，不履行征地补偿安置协议中的相关承诺和保障，以及玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的行为规定了法律责任。
　　3.关于侵犯征地补偿费用和其他有关费用的法律责任。草案修改稿第四十四条规定，贪污、挪用、侵占、私分、截留和拖欠被征地农村集体经济组织、农民和其他权利人的征地补偿费用和其他有关费用，或者出具虚假凭证的，对当事人及其主管人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　六、关于附则
　　根据特区征地补偿工作实际，草案修改稿第四十六条规定，市、县（区）人民政府可以根据本条例制定实施办法。
　　此外，《草案修改稿》还对《草案》作了一些文字上的修改、处理，条文顺序也作了相应调整，在此不一一说明。

　　以上报告连同《草案修改稿》是否妥当，请予审议。