加强政府投资项目管理　促进全面振兴协调发展

——汕头市人大法制委负责人就《汕头经济特区政府投资项目管理条例》答记者问

2017年12月29日，汕头市第十四届人民代表大会常务委员会第九次会议通过了《汕头经济特区政府投资项目管理条例》（以下简称条例），自2018年2月1日起施行。日前，市人大法制委负责人就条例有关问题回答了本报记者的提问。

问：为什么要制定条例？

答：“十二五”以来，我市建设领域掀起投资热潮，投资保持高速增长，投资规模不断扩大。政府投资作为我市固定资产投资的重要组成部分，在引导投资方向、有效配置资源、优化投资结构、弥补市场失灵方面发挥着不可替代的作用。由于国家层面政府投资立法尚未出台，政府投资管理缺乏统一的法律依据，在制度上存在一些亟待解决的问题，例如政府投资存在项目储备、项目计划有待完善，审批程序有待简化；项目管理存在前期研究深度不够，建设管理不到位，超规模、超标准、超概算现象时有发生；法律责任存在责任不明难以追究，等等。因此，有必要运用特区立法权制定一部适应新时代发展需要，切合我市政府投资项目管理工作实际的法规，完善政府投资体制，规范政府投资行为，发挥好政府投资的引导和带动作用，提升政府投资项目管理质量效益，促进汕头全面振兴协调发展。

问：条例规定了哪些主要内容？

答：条例共七章六十四条。第一章总则，规定了立法目的、适用范围、基本原则、管理体制。第二章项目储备和计划，明确了项目储备库的建立、管理、调整，以及政府投资项目年度计划草案的编制、内容、审查批准、调整程序和对政府重大投资项目的界定。第三章项目审批，针对不同投资方式规范投资项目审批、简化部分投资较小项目的审批措施。第四章项目建设，规定了项目代理建设、项目预算编制、项目工程总承包、政府和社会投资者合作、概算调整审批、建设资金拨付结算、项目档案管理、无现场签证管理、风险管理以及项目试运行、竣工后续工作。第五章项目监督，细化了人大监督方式，规定了政府有关管理部门、监察和审计机关对政府投资项目的监督，主要是项目后评价、绩效评价、廉情预警评估和审计监督。第六章法律责任，补充完善了政府及其部门和工作人员、项目建设单位、项目相关实施单位的法律责任。

问：条例作哪些制度创新？

答：一是扩大条例适用范围。汕头目前正处于全面振兴协调发展的关键时期。从发展态势看，区、县是全市政府投资建设的主战场，应该让区、县充分享受政府投资方面的法规制度红利，促进振兴发展。条例将适用范围扩大到区、县，各区、县在项目储备和计划、项目审批、项目建设、项目监管等方面执行与市统一的制度规范，突出了问题导向，也是创新之处。

二是明确政府投资范围。政府投资项目，是市、区、县政府使用本级一般公共预算资金、政府性基金、财政专户管理的资金以及法律、法规规定的其他财政性资金，采取直接投资、资本金注入、投资补助、贴息等方式投资的固定资产建设项目。条例优化投资方向和结构，规定政府投资应当主要投向社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域。政府投资以非经营性项目为主，有利于发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用。

三是积极推行工程总承包。工程总承包是国际通行的建设项目组织实施方式。推进工程总承包，有利于实现设计、采购、施工等各阶段工作的深度融合，提高工程建设的效率和水平。条例规定，“项目单位在项目概算审批后，经本级政府或者其确定的部门批准，对项目工程的勘察、设计、施工以及与工程建设有关的重要设备、材料的招标，可以一并，也可以将一项或者多项，发包给有资质的企业实施”。此外，条例还列出了不得作为工程总承包单位的清单，规定工程总承包项目的概算编制单位、监理单位、招标代理单位或者与前述单位有控股或者被控股关系的机构或者单位等不得作为工程总承包企业，以消除可能产生的弊端和腐败。

四是鼓励政府和社会资本合作。条例规定，市、区（县）人民政府应当创造条件，利用多种方式，支持、规范和引导社会资本进入本级政府投资领域，保障社会投资者的合法权益。政府和社会投资者合作建设的项目，社会投资者具有相应资质的，在通过招标、竞争性谈判等竞争性方式确定社会投资者时，可以对建设工程、与建设工程有关的货物及服务，一并确定由社会投资者建设、生产、提供。

五是建立项目试运行制度。当前我市正在全力推进“创文强管”的中心工作，条例规定市政道路、公园、广场等政府投资项目完工后可以在竣工验收前试运行，满足了城市生产生活的现实需求，为我市的“创文强管”提供法律支撑，使条例具有更强的针对性。

问：条例对政府投资项目储备和项目计划管理作了哪些规定？

答：条例在市和区（县）两级建立项目储备库制度，进一步完善和强化项目储备、计划管理，增强政府投资项目决策的科学性，防止盲目上项目。

在项目储备方面，一是规定市、区（县）发改部门应当建立、充实本级政府投资项目储备库，推进本级政府投资项目的培育、储备和建设。二是明确区（县）、镇人民政府（街道办事处）可以向上一级发改部门提出需要由上一级政府投资的建设项目，申请列入上一级项目储备库。同时，将市本级项目储备库的入库项目投资额定为五千万元以上，并由各区县自行确定本级入库项目标准。三是建立项目储备库三年滚动动态管理制度，明确发改部门对项目储备库进行调整的情形，使项目储备库的管理更加科学、有效。

在项目计划方面，一是明确政府投资项目年度计划草案的编制程序、内容，以及项目列入年度计划草案须从项目储备库中选取，并符合相应的条件，进一步增强了政府投资管理的计划性，减少项目决策的随意性。二是严格规定确需调整政府投资项目年度计划的程序。要求项目年度计划应当严格执行，任何单位和个人不得擅自调整；确需调整的，市、区（县）发改部门应当编制调整方案，经本级政府同意后向本级人大常委会报告；调整后的年度政府投资项目总规模超过原批准的年度政府投资项目总规模的，以及调整政府重大投资项目的，应当经本级人大常委会审查批准。三是对政府重大投资项目的标准作了界定，即在市本级是指使用市本级财政性资金一亿元以上的固定资产投资项目。条例要求区（县）人民政府应当确定本级政府重大投资项目的标准，报本级人民代表大会常务委员会备案。

问：条例在优化政府投资项目审批上作了哪些特别规定？

答：《中共中央、国务院关于深化投融资体制改革的意见》《国务院关于投资体制改革的决定》要求对重大的政府投资项目严格审批，同时也提出对部分项目“可以简化相关文件内容和审批程序”。为此，条例一方面要求采用直接投资和资本金注入方式的政府投资项目应当进行项目建议书、可行性研究报告、项目概算审批；另一方面，针对实践中部分投资较小的项目，在确保相关报批文件符合规定深度要求的前提下，规定了相应的简化审批措施，以提高审批效率。具体包括：一是规定市、区（县）人民政府应当贯彻国家、省简政放权的要求，创新本级政府投资项目管理机制、优化管理程序、精简管理环节、提高管理效率和水平。二是对市、区（县）政府已决定开展前期工作且使用本级财政性资金一千万元以上三千万元以下的项目，可以直接进入可行性研究报告编制环节。三是对市、区（县）政府已决定开展前期工作且使用本级财政性资金不超过一千万元的项目，以及市政维修改造工程、应急工程或者抢险救灾工程项目，可以直接进入项目初步设计编制环节。四是对布点多、位置分散且单项使用市、区（县）本级财政性资金不超过一百万元的政府投资项目，可以综合编制项目实施方案代替项目建议书、可行性研究报告和初步设计。

问：条例对政府投资项目概算如何加以规范？

答：项目概算是整个项目投资控制过程中的关键性环节，只有项目概算做到科学、合理，才能符合工程建设实际情况，避免出现高估冒算或漏项少算。但在实践中，部分政府投资项目由于前期研究设计不够深入、概算编制不够科学全面，导致建设超规模、超标准、超概算的现象时有发生。针对这一较为普遍的问题，条例通过“估算控制概算，概算控制预算，预算控制决算”的制度设计，对项目概算管理作了明确、具体的规范。

一是对可行性研究报告批准的投资估算超过一亿元的政府投资项目，发改部门应当在批准项目概算前，委托相应机构进行评审。

二是在审批过程中当出现项目概算超过可行性研究报告批准的投资估算百分之十，或者项目单位、建设性质、建设地点、建设规模、技术方案等发生重大变更的，项目建设单位应当修改初步设计或者重新编制可行性研究报告。

三是明确政府投资项目建设过程中增加项目总投资且超过项目概算的情形的调整审批手续，即增加概算不超过已批准概算百分之十的，由项目建设单位组织编制调整概算申请，征求财政部门资金安排意见后，报发改部门审批；增加概算超过已批准概算百分之十的，由项目建设单位组织编制调整概算申请，征求财政部门资金安排意见后，再由发改部门提出审核意见后报政府审批。

问：条例是如何规定政府投资项目监督的？

答：强化政府投资项目的监督是提高政府投资项目管理水平的重要保障。条例规定了各级人大常委会、政府各管理部门和监察、审计机关的监督职责。一是要求市、区（县）政府应当在年初将上一年度政府投资项目计划的执行情况，纳入上一年度国民经济和社会发展计划的执行情况，向本级人民代表大会报告；二是明确重大项目人大常委会的监督方式，包括听取和审议专项报告、专题视察、执法检查、开展询问或者质询、组织特定问题调查等，也可以确定若干政府重大投资项目进行重点跟踪监督；三是建立健全政府投资项目后评价制度，后评价情况应向政府报告，报人大常委会备案。四是明确发改、财政部门和监察机关、审计机关的监督职责。

问：条例对法律责任作了哪些规定？

答：条例从三个方面对法律责任进行完善规范。

一是细化政府及其部门和工作人员的法律责任。对政府及其部门和工作人员在政府投资项目管理中未按规定执行项目储备库制度和项目年度计划制度；违法批准项目建议书、可行性研究报告、项目概算；未按规定公示项目情况或者公开项目审批结果；未经批准擅自扩大或者缩小年度政府投资项目总规模、调整政府重大投资项目；强令或者授意有关单位违反本条例规定的程序开展投资建设，或者违法干预投资决策；因故意或者重大过失造成重大损失；不依法履行监督管理职责的，规定了严格的法律责任。

二是规范项目建设单位的法律责任。规定了项目单位有不依法编制项目审批申报资料；提供虚假情况骗取财政性资金；转移、侵占或者挪用项目建设资金；未经批准擅自改变项目已批复文件内容、扩大或者缩小投资规模、提高或者降低建设标准；不依法办理工程结算和竣工财务决算；无正当理由未及时完工、不依法办理竣工验收手续、未经竣工验收或者验收不合格即交付使用的，将受到通报批评，情节严重的，可以暂停或者停止项目实施，并提请本级财政部门暂停或者停止项目拨款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

三是完善项目相关实施单位的法律责任。规定了承担咨询、评估、设计、勘察、施工、监理等业务的单位若有不依法开展业务或者有重大疏忽、弄虚作假等情形的，将受到三年内不得从事政府投资项目的相关业务，并纳入不良信用记录及相应的行政处罚；造成损失的，应承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。